摘 要：近幾年來(lái)，各類食品安全事件發(fā)生頻繁，食品安全問(wèn)題更是層出不窮。如何確保老百姓的食品安全，已成為政府創(chuàng)新社會(huì)管理中必須解決的一個(gè)重要民生問(wèn)題。本文從社會(huì)管理創(chuàng)新角度客觀分析我國(guó)現(xiàn)階段食品安全管理中存在的主要問(wèn)題，進(jìn)而提出加強(qiáng)食品安全管理的建議。
關(guān) 鍵 詞：食品；食品安全；社會(huì)管理
中圖分類號(hào)：ｃ９１６．１ 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ａ 文章編號(hào)：１００７－８２０７（２０１２）０３－００４１－０４
收稿日期：２０１２－０１－０８
作者簡(jiǎn)介：劉霞（１９７５—），女，山東煙臺(tái)人，中共煙臺(tái)市委黨校行政管理教研室副教授，公共管理學(xué)碩士，研究方向?yàn)楣补芾韺W(xué)。
基金項(xiàng)目：本文系山東省軟科學(xué)計(jì)劃項(xiàng)目“‘十二五’時(shí)期山東社會(huì)管理創(chuàng)新研究”的子課題，項(xiàng)目編號(hào)：２０１１ｋｒｇｂ３０５６。
經(jīng)過(guò)３０多年的改革開(kāi)放，我國(guó)已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，人們對(duì)食物的需求，已經(jīng)從吃飽、吃好轉(zhuǎn)向健康、安全，對(duì)食品安全性的要求也越來(lái)越高。隨著“瘦肉精”、“地溝油”、“染色饅頭”等事件的曝光，食品安全已成為影響我國(guó)改革發(fā)展穩(wěn)定大局的重要民生問(wèn)題。引起了各級(jí)黨委、政府和社會(huì)各界的高度關(guān)注，已成為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的重要內(nèi)容和一項(xiàng)基本任務(wù)。在新形勢(shì)下，如何通過(guò)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，提高食品安全保障水平，已成為當(dāng)下政府必須著力解決的重要課題。
一、食品安全與加強(qiáng)食品安全管理的現(xiàn)實(shí)意義
（一）食品安全的界定
食品是人類維持生命活動(dòng)所需要的營(yíng)養(yǎng)?！吨腥A人民共和國(guó)食品安全法》中將食品定義為：各種可以供人使用或者是飲用的成品和原料，也包括傳統(tǒng)適用中既是食品又是藥品的物品。［１］食品安全的概念是隨著人類對(duì)環(huán)境與自身的認(rèn)識(shí)不斷變化而變化的，是一個(gè)永無(wú)止境的課題。進(jìn)入２１世紀(jì)后，食品安全與人類的生活更是緊密相連，因此而成為社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。本文中的食品安全概念指的是食品的種植、養(yǎng)殖、加工、包裝、貯藏、運(yùn)輸、銷售、消費(fèi)等活動(dòng)符合國(guó)家強(qiáng)制性的標(biāo)準(zhǔn)和要求，不存在威脅或損害消費(fèi)者人體健康的有害有毒物質(zhì)。這一定義有兩層含義：其一，表明了安全與否的標(biāo)準(zhǔn)是看該食品是否符合國(guó)家對(duì)食品的強(qiáng)制性要求；其二，表明了該食品是否對(duì)人體造成了現(xiàn)實(shí)的損害，或存在潛在的隱患。［２］（ｐ１２１）
基于以上認(rèn)識(shí)，食品安全管理是指政府有關(guān)監(jiān)管部門及社會(huì)各種力量對(duì)食品是否安全而進(jìn)行的監(jiān)督與管理活動(dòng)。
（二）加強(qiáng)食品安全管理的現(xiàn)實(shí)意義
國(guó)以民為本，民以食為天，食以安為先。加強(qiáng)食品安全管理既是全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的必然要求，還是創(chuàng)新社會(huì)管理、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要內(nèi)容。
⒈加強(qiáng)食品安全管理是社會(huì)管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。食品安全涉及千家萬(wàn)戶，不僅與群眾生活聯(lián)系緊密，甚至?xí)绊懙街腥A民族的人口素質(zhì)。如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)使用的“塑化劑”出現(xiàn)了問(wèn)題，在多年后才被發(fā)現(xiàn) ，影響了幾代人的身體健康。因此，食品安全要上升到社會(huì)管理創(chuàng)新的高度來(lái)抓。我國(guó)在“十二五”規(guī)劃中將“保障食品藥品安全”列為公共安全體系建設(shè)的首要任務(wù)。這一重大決策和部署明確了食品藥品監(jiān)管在社會(huì)管理中的特殊地位和重要作用。
⒉加強(qiáng)食品安全管理是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要組成部分。食品安全問(wèn)題是一個(gè)重大的民生問(wèn)題。食品安全管理關(guān)系著人們的生命健康，關(guān)系著經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和社會(huì)的和諧穩(wěn)定，是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要組成部分。加強(qiáng)食品安全管理，保證食品安全，有利于提高民眾的生存、生活和生命質(zhì)量，有利于實(shí)現(xiàn)人與社會(huì)的和諧，有利于為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供安全的物質(zhì)基礎(chǔ)。
⒊加強(qiáng)食品安全管理是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的必然要求。加強(qiáng)食品安全管理不僅是解決公眾吃得好、吃得安全的問(wèn)題，更是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的必然要求。食品安全問(wèn)題解決得如何，反映的是一個(gè)政府的執(zhí)政理念、執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，是對(duì)各級(jí)政府的一個(gè)嚴(yán)峻考驗(yàn)。當(dāng)普通百姓得不到基本的食品安全保障的時(shí)候，社會(huì)矛盾必然會(huì)集中爆發(fā)。
二、當(dāng)前我國(guó)食品安全管理中存在的主要問(wèn)題
我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，取得了舉世矚目的成就。同時(shí)我們也看到，食品安全問(wèn)題在這一時(shí)期比較集中、突出地暴露出來(lái)。處于這樣一個(gè)食品安全風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)期，食品安全管理同樣也面臨著諸多的問(wèn)題。
（一）食品安全的社會(huì)管理機(jī)制不夠健全
當(dāng)發(fā)生食品安全問(wèn)題時(shí)，現(xiàn)代社會(huì)的管理機(jī)制有兩種：一是行使公權(quán)力，即啟動(dòng)國(guó)家公共安全保障機(jī)制，由國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)食品生產(chǎn)交易市場(chǎng)采取行政干預(yù)，追究制售者的行政責(zé)任，吊銷執(zhí)照、罰款等措施；二是行使私權(quán)利，即由受害人直接或通過(guò)訴訟的方式向有害食品制售者提出民事?lián)p害賠償?shù)恼?qǐng)求。目前，就我們國(guó)家的情況來(lái)看，解決食品安全問(wèn)題，偏重于第一種機(jī)制。不少監(jiān)管部門也偏重于公權(quán)力的行使，往往采用運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法、驅(qū)趕式執(zhí)法。這種偏重于行使公權(quán)力的機(jī)制，一方面，導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)以及行政成本的增加，公權(quán)力不斷膨脹，為公權(quán)力尋租提供了可能。另一方面，僅靠公權(quán)力的震懾力，并不能從根本上解決食品安全問(wèn)題。震懾不是社會(huì)管理最有效的方法，一旦震懾力有所松懈，食品安全問(wèn)題又會(huì)在那些監(jiān)管薄弱的地方卷土重來(lái)。
（二）食品安全的分段監(jiān)管模式不夠完善
目前，在國(guó)家層面上主要有三種基本的組織結(jié)構(gòu)類型。一是由多個(gè)部門負(fù)責(zé)的多部門監(jiān)管體制，二是由一個(gè)部門負(fù)責(zé)的單一部門監(jiān)管體制，三是由一個(gè)部門進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)的多個(gè)部門具體負(fù)責(zé)的綜合性監(jiān)管體制。而 世界發(fā)達(dá)國(guó)家一般都實(shí)行單一部門監(jiān)管體制，或由一個(gè)部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)的綜合性監(jiān)管體制。［３］我們國(guó)家采取的是多部門分段聯(lián)合監(jiān)管的模式，部門眾多，主要有農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)督管理等部門。［４］這種分段監(jiān)管模式雖然有助于督促相關(guān)部門各司其職，避免出現(xiàn)“一個(gè)部門管不了”的現(xiàn)象，但也出現(xiàn)了“多個(gè)部門管不好”的弊端：多頭監(jiān)管，職能交叉，監(jiān)管部門之間既存在重復(fù)監(jiān)管也存在監(jiān)管盲區(qū)。在２００９年頒布的《中華人民共和國(guó)食品安全法》中，對(duì)相關(guān)監(jiān)管部門在各個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任，定義仍然非常模糊。條塊分割、多頭管理的機(jī)制導(dǎo)致食品安全的相關(guān)規(guī)定難以落實(shí)。技術(shù)監(jiān)督管理部門、食品衛(wèi)生管理部門、衛(wèi)生行政主管部門以及工商行政管理部門各自為政，導(dǎo)致了當(dāng)食品安全成為公共事件之后才引起關(guān)注。
（三）政府職能轉(zhuǎn)變不夠，對(duì)食品安全管理缺位
目前，地方機(jī)構(gòu)改革滯后于食品安全相關(guān)法律，致使相關(guān)職能部門依法履職存在一定的困難。政府社會(huì)管理職能長(zhǎng)期錯(cuò)位、弱化，造成了對(duì)食品安全管理的缺位。政府雖然設(shè)有食品安全委員會(huì)，但是未能按照職責(zé)進(jìn)行經(jīng)常性的協(xié)調(diào)指導(dǎo)。各部門雖然已經(jīng)明確了監(jiān)管責(zé)任，但是由于職能調(diào)整銜接沒(méi)有及時(shí)到位，導(dǎo)致了監(jiān)管盲點(diǎn)和重復(fù)執(zhí)法現(xiàn)象的出現(xiàn)。有的政府部門缺乏責(zé)任意識(shí)，不作為，出現(xiàn)問(wèn)題則互相推諉。比如：對(duì)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的分散生產(chǎn)、食品運(yùn)輸和儲(chǔ)存，超市做現(xiàn)買現(xiàn)賣食品，以及有生產(chǎn)行為、經(jīng)營(yíng)行為，還能提供餐飲服務(wù)的企業(yè)、小作坊、小雜貨店、流動(dòng)小攤點(diǎn)等，因監(jiān)管主體責(zé)任不明確，導(dǎo)致了食品安全管理出現(xiàn)缺位的現(xiàn)象的出現(xiàn)。
（四）“三小”企業(yè)數(shù)量巨大，成為食品安全管理的難點(diǎn)
我國(guó)食品工業(yè)的一個(gè)重要特點(diǎn)是以中、小型企業(yè)為主，小作坊、小攤販、小餐飲數(shù)量巨大。目前，我國(guó)有食品生產(chǎn)加工單位４４．８萬(wàn)家，其中８０％為１０人以下的小企業(yè)、小作坊；食品經(jīng)營(yíng)主體約３２３萬(wàn)家，有證餐飲單位約２１０萬(wàn)家，無(wú)證照的小作坊、小攤販和小餐飲則難以計(jì)數(shù)。［５］面對(duì)數(shù)量眾多的“三小”企業(yè)，食品安全管理容易出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)。一方面，“三小”企業(yè)負(fù)擔(dān)不起高昂的檢測(cè)費(fèi)用，而使之游離在監(jiān)控范圍之外；另一方面，有關(guān)小作坊和食品攤販管理辦法等食品安全配套法規(guī)尚未出臺(tái)，“三小”企業(yè)的準(zhǔn)入門檻過(guò)高，因此，使新開(kāi)辦、需要換發(fā)許可證的小作坊和食品攤販無(wú)法取得相應(yīng)許可，造成了監(jiān)管盲區(qū)。

（五）食品安全管理的社會(huì)力量參與不夠
食品安全問(wèn)題是一個(gè)涉及多方面的綜合性問(wèn)題，要解決這一問(wèn)題，不能僅靠政府部門，企業(yè)、社會(huì)組織、公眾、媒體等各方力量都應(yīng)參與到食品安全管理中。目前，這種管理主體的多元化目標(biāo)遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。首先，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)社會(huì)責(zé)任意識(shí)缺乏。一些食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者唯利是圖，置法律、道德和人民群眾的生命健康于不顧，生產(chǎn)加工有毒有害食品。其次，行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織作用發(fā)揮不明顯。目前，我國(guó)食品行業(yè)的各種協(xié)會(huì)并不少，如在奶業(yè)方面，就有１９８２年成立的由農(nóng)業(yè)部主管的中國(guó)奶業(yè)協(xié)會(huì)，１９９４年成立的由國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)和輕工業(yè)聯(lián)合會(huì)指導(dǎo)的中國(guó)乳制品工業(yè)協(xié)會(huì)，但是他們對(duì)于行業(yè)自律發(fā)揮的作用卻十分有限。最后，社會(huì)公眾也未積極參與到食品安全管理當(dāng)中。據(jù)２００８年中國(guó)社會(huì)科學(xué)研究所進(jìn)行的調(diào)查顯示：當(dāng)買到假冒偽劣產(chǎn)品，使生產(chǎn)、生活受到損失的情況發(fā)生時(shí)，多數(shù)民眾采取的策略是“無(wú)可奈何，只好忍了”和“沒(méi)有采取任何辦法”。［６］（ｐ９）
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