摘要：水路交通突發(fā)事件嚴(yán)重威脅人的生命及財產(chǎn)安全，危害水域（海洋、內(nèi)河）環(huán)境。盡管各國政府和國際海事組織在提高船舶設(shè)計制造標(biāo)準(zhǔn)，強制配備先進(jìn)航行設(shè)備，提高航運管理質(zhì)量，加強船員培訓(xùn)等方面，作出了巨大的努力，但頻發(fā)的事故仍然對人命、財產(chǎn)和水域環(huán)境造成巨大損失。針對這種情況，分析了我國目前水路交通突發(fā)事件應(yīng)急機制建設(shè)現(xiàn)狀與存在的問題，提出了我國水路交通突發(fā)事件應(yīng)急機制建設(shè)的對策和措施。

關(guān)鍵詞：水路交通突發(fā)事件；應(yīng)急機制；問題；思路。

一、引　言。

水路交通突發(fā)事件是指由水路運輸、社會安全、公共衛(wèi)生以及自然災(zāi)害等突發(fā)事件引發(fā)的，造成或可能造成航道或港口出現(xiàn)中斷、癱瘓、重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會危害，以及由于社會經(jīng)濟(jì)異常波動等造成重要物資需要由交通主管部門提供水路應(yīng)急運輸保障的緊急事件。水路交通突發(fā)事件，多為水上（海上）船舶或水上（海上）其它財產(chǎn)或生命因自然和人為原因，遭遇到無法自救的危險或?qū)λ颍òêＱ蟆?nèi)河）環(huán)境的損害，通常包括船舶碰撞，擱淺，觸礁，火災(zāi)，船體破裂，有害物質(zhì)泄露，船舶失去操縱能力，水上（海上）人身傷亡，飛機失事，等等，種類極為復(fù)雜。同時，船舶在水上（海上）航行，除了會受到風(fēng)、浪、流等自然因素的影響外，還要受到船舶工作人員操縱船舶的能力、航海經(jīng)驗、使用各種儀器設(shè)備的熟練程度等各方面人為因素，以及人員的素質(zhì)和責(zé)任心等自身因素的影響和制約。

近年來，隨著我國海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是航運業(yè)的快速發(fā)展，水上（海上）從事生產(chǎn)作業(yè)以及交通運輸?shù)日：叫械母鞣N船舶，無論是數(shù)量還是種類，都在逐年增加，船舶的噸位也越來越大，在海事事故高發(fā)區(qū)域，如進(jìn)出港口或港內(nèi)、內(nèi)河水域等船舶的航行密度越來越大，單船所擁有的航行區(qū)域逐漸變小。正是在以上諸多因素的影響下，水路交通突發(fā)事件頻頻發(fā)生，數(shù)量逐漸增多。

根據(jù)交通運輸部海事局網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)統(tǒng)計：

2008年發(fā)生水上交通事故342件，死亡351人，沉船213艘，直接經(jīng)濟(jì)損失5。19億元。1999-2008年10年間，我國水上交通事故5　774。5件，造成的死亡失蹤人數(shù)為3　861人，直接經(jīng)濟(jì)損失33億元[1]。頻繁發(fā)生的海事以及復(fù)雜的海上安全形勢對海事管理工作和海上應(yīng)急處理提出更高的要求。而海上應(yīng)急處理的核心是如何使應(yīng)急機制運轉(zhuǎn)良好，即在突發(fā)事件事前、事發(fā)、事中、事后全過程中，采取各種制度化、程序化的應(yīng)急管理方法與措施，使預(yù)防、預(yù)警、應(yīng)對及處置能夠達(dá)到最佳的效果。

目前，國內(nèi)外應(yīng)急機制的研究主要集中在突發(fā)公共事件[2]、突發(fā)公共衛(wèi)生事件[3]、公共危機[4-5]、重大自然災(zāi)害方面[6]的應(yīng)急機制建設(shè)以及我國與發(fā)達(dá)國家應(yīng)急機制的比較[7]，針對水路交通突發(fā)事件應(yīng)急機制研究的文獻(xiàn)，主要是預(yù)警機制的研究[8-9]，而少有文獻(xiàn)全面分析我國水路交通突發(fā)事件應(yīng)急機制建設(shè)存在的問題和應(yīng)對措施。

水路交通突發(fā)事件嚴(yán)重威脅人命及財產(chǎn)的安全，危害海洋環(huán)境。如何針對水路交通突發(fā)事件進(jìn)行預(yù)警預(yù)防、應(yīng)急響應(yīng)與處置，是應(yīng)急機制建設(shè)的核心問題。建立水路交通突發(fā)事件應(yīng)急機制是應(yīng)對水路交通突發(fā)事件的重要保證。本文剖析了我國水路交通突發(fā)事件應(yīng)急機制建設(shè)過程中存在問題，并提出了改進(jìn)和提高水路交通突發(fā)事件應(yīng)急機制建設(shè)的措施和對策。

二、我國水路交通突發(fā)事件應(yīng)急機制建設(shè)現(xiàn)狀與存在的問題2006年我國交通運輸部在國家應(yīng)急預(yù)案工作小組的指導(dǎo)下，編制完成了《國家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》。截至目前，已經(jīng)形成了以《交通部海上突發(fā)公共事件應(yīng)急反應(yīng)程序》、《國家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》、《國家船舶溢油應(yīng)急計劃》為龍頭的國家、省級、市級和港口四級各類應(yīng)急預(yù)案體系，建立了各地海上搜救中心和船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)指揮中心，應(yīng)急反應(yīng)機制逐步完善，應(yīng)急隊伍和應(yīng)急資源建設(shè)全面啟動，應(yīng)急管理水平不斷提高，處置突發(fā)事件的能力明顯增強。盡管我國在應(yīng)對水路交通突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案基本已成體系，應(yīng)急管理水平不斷提高，應(yīng)急反應(yīng)機制逐步完善，應(yīng)急隊伍和應(yīng)急資源建設(shè)全面啟動。但是應(yīng)急預(yù)案、管理機制、基礎(chǔ)條件以及績效評估等方面仍然仍存在一些問題。具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，應(yīng)急預(yù)案的可操作性不強。應(yīng)急預(yù)案的每一環(huán)節(jié)中，應(yīng)根據(jù)轄區(qū)水域特點，結(jié)合歷年所發(fā)生的水上交通事故的數(shù)據(jù)和致因機理，進(jìn)行風(fēng)險分析，明確實施應(yīng)急預(yù)案過程的主體、客體、實施預(yù)案應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)和實施過程中應(yīng)采取的方法、方式和手段。而目前的應(yīng)急預(yù)案的編制沒有充分明確和考慮海上突發(fā)事件可能存在的重大危險和后果，也未能結(jié)合自身應(yīng)急能力的實際，對應(yīng)急的關(guān)鍵信息進(jìn)行系統(tǒng)而準(zhǔn)確的描述，導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案的可操作性差。

第二，應(yīng)急管理機制不順暢。水路交通突發(fā)事件應(yīng)急管理機制在預(yù)案演練、應(yīng)急培訓(xùn)、宣傳教育方面沒有實現(xiàn)正?；鸵?guī)范化。各級水路交通突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動機制沒有理順。預(yù)警機制、專家評估、物資調(diào)用、社會動員等機制亟待建立。

第三，應(yīng)急反應(yīng)的基礎(chǔ)條件薄弱。應(yīng)急建設(shè)資金投入缺乏，應(yīng)急救助和反應(yīng)所需裝備和資源貯備不足，應(yīng)急隊伍的裝備落后，技術(shù)力量不強，缺少相應(yīng)的訓(xùn)練和演練，應(yīng)急反應(yīng)能力有待進(jìn)一步提高。

第四，應(yīng)急反應(yīng)績效評估體系不健全?？冃гu估的主要目的是完善應(yīng)急反應(yīng)機制，提高對險情的應(yīng)急處置能力。由于應(yīng)急反應(yīng)績效評估體系的缺失，無法評價出應(yīng)急處置的有效性和不足。

三、我國水路交通突發(fā)事件應(yīng)急機制建設(shè)的思路。

我國水路交通突發(fā)事件應(yīng)急處置管理工作的總體思路是：堅持著眼長遠(yuǎn)，抓好當(dāng)前，全面建設(shè)，突出重點的原則，以應(yīng)急體系建設(shè)為主線，以“一案三制”（應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急管理體制、機制、法制）為重點，以應(yīng)急資源管理，信息平臺建設(shè)，宣傳教育培訓(xùn)為基礎(chǔ)，以應(yīng)急管理隊伍，應(yīng)急救援隊伍建設(shè)為保證，建成橫向到邊，縱向到底的應(yīng)急預(yù)案體系，健全統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，綜合協(xié)調(diào)，分級負(fù)責(zé)，屬地管理為主的應(yīng)急管理體制，構(gòu)建統(tǒng)一指揮，反應(yīng)靈敏，協(xié)調(diào)有序，運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急運行機制[10]。具體應(yīng)著重做好以下四個方面的工作。

1。完善水路交通突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系。預(yù)案是應(yīng)急管理體系建設(shè)的龍頭，是“一案三制”的起點，是應(yīng)急管理部門實施應(yīng)急教育、預(yù)防、引導(dǎo)、操作等多方面工作的基礎(chǔ)。應(yīng)該依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，結(jié)合近年來我國在水路交通突發(fā)事件應(yīng)急行動中取得的經(jīng)驗和教訓(xùn)，完善以《國家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》《中國海上船舶溢油應(yīng)急計劃》為龍頭的各類應(yīng)急預(yù)案。

首先，應(yīng)急預(yù)案的制定要做到領(lǐng)域上全覆蓋，內(nèi)容上高質(zhì)量，管理上動態(tài)化。一是預(yù)案體系要全面，做到縱向到底，橫向到邊；二是個案要實用。

每個預(yù)案都要體現(xiàn)針對性、實效性和操作性，要具體適用，簡明易行；三是廣泛邀請專家參與，充分借鑒國內(nèi)外的成功做法，運用行業(yè)最新的技術(shù)和手段處置突發(fā)事件，力求使應(yīng)急預(yù)案科學(xué)、規(guī)范、實際。盡量減少應(yīng)急預(yù)案層級，提高應(yīng)急管理的效率效果。

其次，應(yīng)急預(yù)案的制定要盡量做到精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化和流程化，使之更具可操作性。要把各項應(yīng)急管理工作按內(nèi)容范圍分解成工作單元，由相應(yīng)人員承擔(dān)，形成清晰的日常應(yīng)急分工和工作流程，要有第一責(zé)任人和檢查監(jiān)督人，其失職失責(zé)的后果明確，責(zé)任追究制度具有可操作性。

再者，各負(fù)責(zé)部門和支持機構(gòu)應(yīng)按照預(yù)案中的應(yīng)急功能設(shè)置制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)操作程序，作為應(yīng)急預(yù)案的附件。標(biāo)準(zhǔn)操作程序應(yīng)盡量采用檢查表形式，對每一活動留有記錄區(qū)，供逐項檢查核對時使用。已做過核對標(biāo)記的檢查表，成為應(yīng)急活動記錄的一部分。標(biāo)準(zhǔn)操作程序是可以保證在事件突然發(fā)生后，即使在沒有接到上級指揮命令的情況下可在第一時間啟動，提高應(yīng)急響應(yīng)速度和質(zhì)量。

2。建立統(tǒng)一指揮，反應(yīng)靈敏，功能齊全，協(xié)調(diào)有力，運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機制。其一，要盡快建立水路交通突發(fā)事件預(yù)警制度，完善熱帶風(fēng)暴、冬季大風(fēng)、風(fēng)暴潮和霧等極端天氣預(yù)警機制，建設(shè)各類突發(fā)事件預(yù)警系統(tǒng)，建立預(yù)警信息通報與發(fā)布制度，充分利用電子屏幕、內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)平臺、手機短信息、電話等載體和手段，及時發(fā)布預(yù)警信息。

其二，要建立完善水路交通突發(fā)事件分級標(biāo)準(zhǔn)，對交通突發(fā)事件預(yù)警級別劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研究并作出具體規(guī)定，加強水路交通突發(fā)事件的信息收集、通報和交流工作，做好信息匯總和核實工作，要建立和完善突發(fā)事件信息報告工作制度，明確信息報告的責(zé)任主體，確保重大突發(fā)事件及時準(zhǔn)確上報和妥善處置。同時加快推進(jìn)應(yīng)急平臺建設(shè)，充分利用現(xiàn)有專業(yè)系統(tǒng)資源，構(gòu)建綜合應(yīng)急平臺體系，實現(xiàn)互通互聯(lián)，滿足值守應(yīng)急、信息匯總、指揮協(xié)調(diào)、視頻會商等基本功能。

其三，要確保應(yīng)急處理機制啟動的快速化、科學(xué)化和標(biāo)準(zhǔn)化。應(yīng)急處理機制是整個應(yīng)急反應(yīng)機制中的核心部分，若突發(fā)安全事件一旦發(fā)生，就必須立即啟動應(yīng)急處理機制，保證其有效運轉(zhuǎn)，并著力把握以下原則：一是信息上報要迅速準(zhǔn)確。二是先期處置要及時高效，控制事態(tài)發(fā)展從而防止發(fā)生次生、衍生事件。三是應(yīng)急預(yù)案要有序啟動，措施到位，防范嚴(yán)密，處置得當(dāng)；要充分發(fā)揮專家學(xué)者在應(yīng)對突發(fā)事件中的決策咨詢和技術(shù)指導(dǎo)作用，提高應(yīng)急決策和應(yīng)急處置的科學(xué)性；要堅持“標(biāo)準(zhǔn)化運行”，從應(yīng)急準(zhǔn)備一直到應(yīng)急恢復(fù)的過程中，應(yīng)遵循標(biāo)準(zhǔn)化的運行程序，包括物資、調(diào)度、信息共享、通訊聯(lián)絡(luò)、術(shù)語代碼、文件格式乃至人員服裝標(biāo)志等，都要采用所有人都能識別和接受的標(biāo)準(zhǔn)，以減少失誤，提高效率。

3。健全水路交通突發(fā)事件風(fēng)險評估體系。

要按照“關(guān)口前移、預(yù)防為主”的方針[11]，強化突發(fā)事件風(fēng)險隱患的排查和監(jiān)控工作。對水上容易引發(fā)突發(fā)事件的危險源、危險區(qū)域進(jìn)行調(diào)查登記、分析匯總和風(fēng)險評估，建立有關(guān)風(fēng)險隱患普查數(shù)據(jù)庫，實行分級分類管理制度，動態(tài)監(jiān)控。同時，要逐步完善各類突發(fā)事件的網(wǎng)絡(luò)檢測系統(tǒng)，開展水路交通突發(fā)事件風(fēng)險評估體系研究，把握突發(fā)事件的發(fā)展動態(tài)，建立風(fēng)險隱患調(diào)查和監(jiān)控的長效機制。

同時，要建立健全水路交通突發(fā)事件的事后恢復(fù)、重建和評估機制，在水路交通突發(fā)事件的威脅和危害基本得到控制或者消除后，及時組織開展事后恢復(fù)與重建工作。首先要建立評估機制，組成突發(fā)事件評估小組，對突發(fā)事件處理全過程工作進(jìn)行評估，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，分析存在的問題，提出解決的方法，形成評估分析報告[12]。其次要加強應(yīng)急管理統(tǒng)計分析工作，完善分類分級標(biāo)準(zhǔn)，明確責(zé)任單位和人員，及時、全面、準(zhǔn)確地統(tǒng)計各類突發(fā)事件的相關(guān)情況，建立突發(fā)事件檔案，實現(xiàn)應(yīng)急管理工作的閉環(huán)管理。

4。建立應(yīng)急物資與組織保障體系。一是建立應(yīng)急資源貯備體系，在對現(xiàn)有各類應(yīng)急資源普查和有效整合的基礎(chǔ)上，要按照分級負(fù)責(zé)的原則，建立專業(yè)人員、重要設(shè)備和應(yīng)急物資數(shù)據(jù)庫，形成對應(yīng)急專業(yè)人員和應(yīng)急物資的動態(tài)管理，統(tǒng)籌規(guī)劃應(yīng)急處置所需物料、裝備等物資，提高統(tǒng)一調(diào)配能力，保障應(yīng)急處置工作的需要。

二是建立應(yīng)急管理投入機制[13]，以保證應(yīng)急管理工作經(jīng)費，使其適應(yīng)應(yīng)急隊伍、裝備、物資儲備等方面的建設(shè)與更新維護(hù)資金的要求，從而增強安全保障和應(yīng)急救援的能力。

三是加強水路交通突發(fā)事件應(yīng)急指揮機構(gòu)建。

設(shè)，形成統(tǒng)一、高效、科學(xué)的決策指揮制度和各方協(xié)作的應(yīng)急處置機制，為處置突發(fā)事件提供可靠的組織保障。按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，綜合協(xié)調(diào)，分級負(fù)責(zé)，屬地管理為主的應(yīng)急管理體制，進(jìn)一步加強各級海事管理機構(gòu)的應(yīng)急指揮機構(gòu)及其分支機構(gòu)的建設(shè)。同時，應(yīng)完善突發(fā)事件應(yīng)急處置工作的責(zé)任制度和應(yīng)急管理績效評估制度，嚴(yán)格實行突發(fā)事件預(yù)防和處置責(zé)任追究制度。

四是加強應(yīng)急專家隊伍建設(shè)，建成各級各類水路交通突發(fā)事件應(yīng)急管理專家?guī)?，逐步完善專家信息共享和參與應(yīng)急管理工作機制，充分發(fā)揮專家在突發(fā)安全事件的信息研判、決策咨詢、專業(yè)救援、事件評估等方面的作用，形成分級分類、覆全系統(tǒng)的應(yīng)急專家咨詢的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。

四、結(jié)　論水路交通突發(fā)事件應(yīng)急管理機制建設(shè)貫穿在突發(fā)事件預(yù)防、響應(yīng)、處置到善后的全過程，直接關(guān)系到預(yù)警預(yù)防、應(yīng)對處置及善后處置的有效性。

本文通過分析我國目前水路交通突發(fā)事件應(yīng)急機制在預(yù)案的可操作性，應(yīng)急管理的基礎(chǔ)條件及應(yīng)急績效評估體系等方面存在的問題，指出水路交通突發(fā)事件應(yīng)急機制建設(shè)的重點在于：建立健全水路交通突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系；建立統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有力、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機制；建立健全水路交通突發(fā)事件風(fēng)險評估體系；建立健全應(yīng)急物資與組織保障體系