? 一、問題的提出

??? 2002年8月13日，濟(jì)南市建筑安全生產(chǎn)監(jiān)督站（以下簡(jiǎn)稱濟(jì)南市安監(jiān)站）訴濟(jì)南市市中區(qū)質(zhì)量監(jiān)督局（以下簡(jiǎn)稱濟(jì)南市市中區(qū)質(zhì)監(jiān)局）行政處罰違法一案在濟(jì)南市市中區(qū)法院開庭審理。2002年4月間，濟(jì)南市市中區(qū)質(zhì)監(jiān)局在對(duì)山東建工集團(tuán)和山東天元建設(shè)集團(tuán)的建筑工地上的塔式起重機(jī)進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)濟(jì)南市安監(jiān)站已對(duì)該設(shè)備進(jìn)行安全監(jiān)督檢測(cè)。濟(jì)南市市中區(qū)持監(jiān)局認(rèn)定市安監(jiān)站未經(jīng)資格認(rèn)可，其檢查人員無資格證，從事特種設(shè)備檢驗(yàn)工程屬違法，于6月13日對(duì)濟(jì)南市安監(jiān)站下達(dá)了行政處罰認(rèn)定書，對(duì)市安監(jiān)站進(jìn)行了停止違法檢查行為和罰款10000元的行政處罰。濟(jì)南市安監(jiān)站認(rèn)為，他們的發(fā)證行為是按照有關(guān)規(guī)定，為保障建筑施工安全而采取的必要措施，屬于行業(yè)管理范疇，因此認(rèn)定市中區(qū)質(zhì)監(jiān)局行政處罰違法，并于6月25日向濟(jì)南市中區(qū)人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求依法撤銷濟(jì)南市中區(qū)質(zhì)監(jiān)局的行政處罰決定書。

??? 兩家執(zhí)法機(jī)構(gòu)，對(duì)于建筑施工現(xiàn)場(chǎng)的塔式起重機(jī)檢測(cè)權(quán)之爭(zhēng)，最終激化到通過司法程序解決的路子。兩家均認(rèn)為自己的行為是合法的，都言之有理，持之有據(jù)，并在法庭上出示了相應(yīng)的文件、規(guī)定等證據(jù)。很顯然，兩家執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)同一事物都擁有執(zhí)法權(quán)是不可能的，但在現(xiàn)實(shí)中又確確實(shí)實(shí)存在，這樣的問題并非僅在濟(jì)南存在，在全國(guó)各地已是普遍現(xiàn)象。類似的比較突出的問題還有：建筑企業(yè)特殊工種的培訓(xùn)發(fā)證問題，建筑安全生產(chǎn)的檢查評(píng)比問題等等。在全國(guó)一些地方的安全生產(chǎn)監(jiān)督局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、勞動(dòng)部門、公安消防等部門，都不同程度地插手建筑工程安全生產(chǎn)的日常監(jiān)督管理工作；在建筑安全監(jiān)管工作中，多頭管理，重復(fù)收費(fèi)、亂檢查、亂評(píng)比、亂檢驗(yàn)、亂發(fā)證、亂罰款的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，監(jiān)管秩序越來越混亂。

??? 二、建筑工程安全監(jiān)督工作多頭管理的危害性

??? 1．造成建筑安全監(jiān)督管理秩序混亂，管理力度減弱，管理水平低下，政府監(jiān)管威信降低。在建筑工程的安全監(jiān)督管理方面，有時(shí)候一件事情各部門你管我也管，你查我也查，你發(fā)證我也發(fā)證，你收費(fèi)我也收費(fèi)。有時(shí)候大家心照不宜，默認(rèn)對(duì)方的行為；有時(shí)候則相互指責(zé)，相互否定。面對(duì)多個(gè)部門的管理，施工企業(yè)無所適從，很多企業(yè)干脆表面上誰的都聽，實(shí)際上誰的都不聽，致使監(jiān)督管理行為無效果，造成管理力度減弱，監(jiān)管水平低下，嚴(yán)重影響政府對(duì)建筑安全監(jiān)管的權(quán)威性，影響政府的形象。

??? 2．造成各部門職責(zé)不清、責(zé)任不明，安全事故責(zé)任難以追究?！吨腥A人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》第十三條明確規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行生產(chǎn)安全事故責(zé)任追究制度，依照本法和有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，追究生產(chǎn)安全事故責(zé)任人員的法律責(zé)任”?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》第十四條規(guī)定：“負(fù)責(zé)行政審批的政府或機(jī)構(gòu)、負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的政府有關(guān)部門，未依照本規(guī)定履行職責(zé)，發(fā)生特大安全事故的，對(duì)部門或者機(jī)構(gòu)的正職負(fù)責(zé)人，根據(jù)情節(jié)輕重，給予撤職或者開除公職的行政處分；構(gòu)成玩忽職守罪或者其他罪的，依法追究刑事責(zé)任”。建筑施工是個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)，2001年全國(guó)四級(jí)以上重大傷亡事故1004起，死亡1045人，其中三級(jí)（一次死亡3人）以上事故30起，死亡149人。多頭管理，一旦出了問題，各部門之間相互指責(zé)，相互推卸責(zé)任，致使安全監(jiān)管責(zé)任難以分清，縱然有較完善的事故責(zé)任追究制度，相關(guān)責(zé)任人也難以得到處理，安全隱患難以消除。

??? 3．造成政府管理資源的巨大浪費(fèi)。同一件事情，多個(gè)部門進(jìn)行管理，每個(gè)部門都要付出人力、物力，而這些人只是在重復(fù)做同樣一件事，從而浪費(fèi)了國(guó)家寶貴的管理資源。

??? 4．造成施工企業(yè)負(fù)擔(dān)增加，制約施工企業(yè)安全防護(hù)水平的提高。面對(duì)每個(gè)政府部門的監(jiān)督檢查，作為施工企業(yè)都不敢掉以輕心，不但要派專人負(fù)責(zé)迎來送往，高檔接待，而且還要支付項(xiàng)目繁多的檢測(cè)費(fèi)、評(píng)比費(fèi)、發(fā)證費(fèi)等等，導(dǎo)致施工企業(yè)負(fù)擔(dān)增加，沒有精力抓安全生產(chǎn)，沒有足夠的資金投入安全生產(chǎn)，這樣的監(jiān)管不但不能促進(jìn)施工企業(yè)抓安全生產(chǎn)，反而制約了施工企業(yè)安全防護(hù)水平的提高。