摘要：“綜合監(jiān)管”是《安全生產(chǎn)法》確立的重要安全生產(chǎn)監(jiān)督管理制度。自2002年《安全生產(chǎn)法》頒布以來，盡管施行多年，在執(zhí)法實踐中對“綜合監(jiān)管”的概念、涵義依然存在不同的理解和爭論。2014年8月31日,第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議審議通過了《關于修改〈中華人民共和國安全生產(chǎn)法》的決定》，新《安全生產(chǎn)法》對執(zhí)法體制做出了調(diào)整，有關規(guī)定的變化將對“綜合監(jiān)管”制度產(chǎn)生較大影響。本文從2002年《安全生產(chǎn)法》語境下的“綜合監(jiān)管”辨析開始，結合安全生產(chǎn)執(zhí)法實踐，詳細分析了“綜合監(jiān)管”制度在《安全生產(chǎn)法》修改前后的變化，主張從明確執(zhí)法主體、避免重復執(zhí)法及厘清安全監(jiān)管部門執(zhí)法責任邊界三個層面進行后續(xù)制度設計，以解決理論依據(jù)及執(zhí)法實踐中的具體問題。

關鍵詞：安全生產(chǎn)；監(jiān)管體制；綜合監(jiān)管

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《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》（下文簡稱《安全生產(chǎn)法》）自2002年頒布至2011年正式啟動修改工作，整整實施10年。10年間，隨著全國范圍內(nèi)安全監(jiān)管監(jiān)察系統(tǒng)逐步建立完善，安全生產(chǎn)執(zhí)法實踐日益豐富，對《安全生產(chǎn)法》的研究也日漸深入。但在基層執(zhí)法一線，因各地執(zhí)法水平和具體狀況不同，對于《安全生產(chǎn)法》確立的一些基本概念和法律制度，依然存在某些模糊甚至爭議之處，比如對“綜合監(jiān)管”的法律定位、內(nèi)涵以及與此密切相關的《安全生產(chǎn)法》的執(zhí)法主體問題、綜合監(jiān)管的客體指向等問題，一直存在認識上的差異。2014年8月31日，《安全生產(chǎn)法》修正案頒布，新法對安全生產(chǎn)執(zhí)法體制作了相應調(diào)整，“綜合監(jiān)管”的工作內(nèi)容和方式又具有了新的變化。目前，適應新法變化的有關安全監(jiān)管執(zhí)法體制的配套法規(guī)制度尚未建立，無論從法理層面還是執(zhí)法實操層面，都需要認真研究辨析，以深入探究后續(xù)制度建設路徑，更好指導安全生產(chǎn)行政執(zhí)法實踐。

一、2002年《安全生產(chǎn)法》語境下的“綜合監(jiān)管”

如果將自1981年3月起，經(jīng)國務院批準，由原國家勞動總局牽頭組織起草《勞動保護法》算做《安全生產(chǎn)法》的立法開端，直到2002年6月29日經(jīng)全國人大表決通過為止，《安全生產(chǎn)法》從醞釀到出臺歷時20多年，才最終完成了立法過程。立法進程為何如此漫長，為何在這個時間節(jié)點完成立法，又為何“綜合監(jiān)管”會出現(xiàn)在《安全生產(chǎn)法》中，與當時的時代背景和安全生產(chǎn)形勢休戚相關。

首先，安全生產(chǎn)形勢及事故發(fā)生態(tài)勢從客觀上推動了立法進程。自上世紀90年代年初起，隨著我國改革開放的迅速推進，各類生產(chǎn)經(jīng)營活動空前活躍，生產(chǎn)經(jīng)營活動增多加之當時普遍存在的安全意識不足、安全基礎薄弱等實際情況，全國各類生產(chǎn)安全事故發(fā)生量和傷亡人數(shù)逐漸呈明顯上升的態(tài)勢，2000年，全國每年各類事故死亡人數(shù)達9萬多人，到2001年，全國事故死亡人數(shù)11萬人，到2002年，全國事故死亡人數(shù)達到歷史峰值，飚升至近14萬。當時，我國雖然已經(jīng)有一些涉及安全生產(chǎn)內(nèi)容的專項法律、法規(guī)，但國家層面還沒有一部在安全生產(chǎn)領域具有普遍約束力的一般法，而且國家安全監(jiān)管局已經(jīng)成立，推進安全生產(chǎn)立法的力度越來越大。法是國家意志，必須充分反映和體現(xiàn)人民的根本利益和訴求，當然也會在一定程度上反映政府的行政管理訴求。當時，每年10多萬人的死亡數(shù)字加之新聞媒體連篇累牘的事故報道，對于安全生產(chǎn)工作，社會關注度前所未有地提高，政府最急迫的管理需求當然是遏制事故，把不斷惡化的安全生產(chǎn)形勢控制住?？梢哉f，無論是全國的安全形勢的嚴峻情況，還是其他的背景因素，站在今天回望2002年，《安全生產(chǎn)法》的出臺幾乎可以描述為水到渠成、恰逢其時。

其次，“綜合監(jiān)管”作為法定的安全生產(chǎn)監(jiān)管體制設計有其應然性。法律所確定的制度應當具有基本性和長遠性，安全生產(chǎn)監(jiān)管體制就是《安全生產(chǎn)法》所確定的最主要頂層制度設計之一。在《安全生產(chǎn)法》立法過程中，監(jiān)管體制如何確定是頗受關注、也是爭議頗多的一個問題。因為我國自90年代末開始的國家行政機構改革中，國家自上而下建立的冶金、紡織、機械等十個主要工業(yè)部門或者撤銷、或者合并，原屬這些行業(yè)、領域的生產(chǎn)經(jīng)營單位沒有了直接的行業(yè)管理部門。對于習慣了各類型企業(yè)基本上都能找到本行業(yè)“娘家”的我國政府管理生產(chǎn)經(jīng)營單位模式，在大量工業(yè)部門已經(jīng)裁撤的情況下，安全生產(chǎn)監(jiān)管體制如何確定，成了一道不大不小的難題。最后，經(jīng)過反復的討論和研究，《安全生產(chǎn)法》確定了綜合監(jiān)管和專項監(jiān)管相結合的安全生產(chǎn)管理體制，即有行業(yè)主管部門和專項監(jiān)管部門的，相關部門要負起安全監(jiān)管責任，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門要通過指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督同級相關部門和下級人民政府的安全生產(chǎn)監(jiān)管工作，實現(xiàn)對本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作的綜合監(jiān)管。與此相銜接，《安全生產(chǎn)法》立法完成后，通過部門“三定”方案的確認，安全監(jiān)管部門要對化工、機械、冶金等行業(yè)的安全生產(chǎn)工作直接監(jiān)管。這樣，通過安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管、專項監(jiān)管、屬地監(jiān)管各司其職、相互配合，實現(xiàn)對本區(qū)域安全生產(chǎn)工作的有效管控?？梢哉f，《安全生產(chǎn)法》所確定的“綜合監(jiān)管”制度是連接安全監(jiān)管部門與其他政府管理主體、實現(xiàn)統(tǒng)籌本行政區(qū)域安全生產(chǎn)全盤工作的一個重要制度樞紐。綜合監(jiān)管所要解決的問題是關系到安全生產(chǎn)全局的、重要的共性問題。綜合監(jiān)管與專項監(jiān)管是一種政府不同安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門之間的協(xié)調(diào)、指導和監(jiān)督關系^①[1]。而要準確理解“綜合監(jiān)管”，需要從《安全生產(chǎn)法》的適用范圍與“綜合監(jiān)管”的關系以及綜合監(jiān)管與專項監(jiān)管相結合的管理體制與《安全生產(chǎn)法》的執(zhí)法主體的關系兩個角度做清楚辨析。

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（一）《安全生產(chǎn)法》的適用范圍與“綜合監(jiān)管”的關系考察

《安全生產(chǎn)法》中與“綜合監(jiān)管”緊密相關的一個重要因素是這部法律的適用范圍。法的適用范圍，也就是一部法律在多大空間范圍內(nèi)對哪些主體的哪些行為具有約束力。《安全生產(chǎn)法》作為一部安全生產(chǎn)領域的基本法律，在空間上的調(diào)整對象為我國行政區(qū)域內(nèi)所有生產(chǎn)經(jīng)營單位（港澳臺地區(qū)除外）。對于這些主體的哪些行為具有約束力呢？根據(jù)《安全生產(chǎn)法》的立法精神和具體規(guī)定，其在普遍適用的前提下，既有法律或者行政法規(guī)已經(jīng)做出明確規(guī)定的，可以依照相關特別法的規(guī)定，特別法沒有規(guī)定的，還要適用《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定。準確理解《安全生產(chǎn)法》的適用范圍牽涉到“生產(chǎn)經(jīng)營單位”的范圍怎么來界定？換言之，要解決除冶金、有色、建材、機械、輕工、紡織、煙草、商貿(mào)等8大行業(yè)之外的其他生產(chǎn)經(jīng)營單位，安全監(jiān)管部門能不能查和該不該查的問題。

法律的適用范圍也是法律的效力范圍，包括時間效力、空間效力及對人的效力?！栋踩a(chǎn)法》頒布時，其時間效力在第97條做了規(guī)定，“本法自2002年11月起施行”。其空間效力，《安全生產(chǎn)法》作為我國最高權力機關的常設機構——全國人大常委會制定的法律，其適用的地域范圍和效力自然及于中華人民共和國的全部領域（港澳臺除外）；《安全生產(chǎn)法》對人的效力，即其對什么人（指具有法律關系主體資格的自然人、法人和其他組織）適用，就是它的調(diào)整對象，在第2條做了規(guī)定，“中華人民共和國領域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的生產(chǎn)經(jīng)營單位”，“生產(chǎn)經(jīng)營單位”的范疇又是什么呢？《安全生產(chǎn)法》并沒有做出規(guī)定，但是在《安全生產(chǎn)法釋義》中曾對此概念做出解釋分析：

(1)各種所有制的生產(chǎn)經(jīng)營單位，包括國有的、集體的、混合經(jīng)濟的、私營的、個體經(jīng)營的、中外合資的、外商獨資的等，都在適用范圍之列；

(2)各個地區(qū)、各種行業(yè)、各個部門、各個系統(tǒng)的，從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位都應當在適用范圍之列；

(3)《安全生產(chǎn)法》所指的生產(chǎn)經(jīng)營活動，是一個廣義的概念，既包括生產(chǎn)活動又包括經(jīng)營活動，企業(yè)單位、事業(yè)單位、商業(yè)的、服務性的單位等都包括在內(nèi)；

(4)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位，是指在社會生產(chǎn)經(jīng)營活動中作為一個基本單位出現(xiàn)的實體，比如一個個體工商戶，從事生產(chǎn)活動或者從事經(jīng)營活動，是社會生產(chǎn)經(jīng)營的基本單位，涉及安全生產(chǎn)的仍要遵守《安全生產(chǎn)法》；

(5)對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位這個概念的分析來看，《安全生產(chǎn)法》的適用范圍是從保障安全生產(chǎn)的普遍需要來確定，這是符合實際情況的^①[2]。

《安全生產(chǎn)法釋義》雖并不具備正式法律解釋的效力，但由參與該法立法的時任全國人大法工委領導及立法專家編寫的上述解釋應當客觀反應了立法本意。

然而，《安全生產(chǎn)法》執(zhí)行多年，全國安全監(jiān)管監(jiān)察系統(tǒng)執(zhí)法人員對“生產(chǎn)經(jīng)營單位”的理解并未達成一致。直到國家安全監(jiān)管總局2007年出臺的《安全生產(chǎn)為法行為行政處罰辦法》（總局第15號令）進行了確認，第67條：本辦法所稱的生產(chǎn)經(jīng)營單位，是指合法和非法從事生產(chǎn)或者經(jīng)營活動的基本單元，包括企業(yè)法人、不具備企業(yè)法人資格的合伙組織、個體工商戶和自然人等生產(chǎn)經(jīng)營主體（按照該條規(guī)定，行政處罰的對象不含事業(yè)單位。在目前的執(zhí)法實踐中，限于無進一步的配套制度并欠缺可操作性，在執(zhí)法和事故處理中，并未將自然人作為生產(chǎn)經(jīng)營單位納入安全監(jiān)管部門管理范疇）。
??? 在此，還要注意一個問題，安法第2條規(guī)定，“有關法律、行政法規(guī)對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全和民用航空安全另有規(guī)定的，分別適用有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定”。上述領域有關立法，在《安全生產(chǎn)法》立法之前已經(jīng)完成，如我國已在上世紀80年代、90年代分別制定了《消防法》、《鐵路法》、《民用航空法》、《海上交通安全法》、《礦山安全法》等。《安全生產(chǎn)法》對上述行業(yè)領域規(guī)定“除外”，不是說這些行業(yè)領域不必適用安法，而是消防安全、道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全所涉及的單位或安全事項具有特殊性，國家對其另行立法進行規(guī)范是必要的。在《安全生產(chǎn)法》普遍適用的前提下，對這部分在法律、行政法規(guī)中已經(jīng)作了比較具體規(guī)定的，為了減少法律與法律之間不必要的重復，從其規(guī)定，《安全生產(chǎn)法》只作出基本規(guī)定或原則規(guī)定，這些特別法沒有規(guī)定的，仍要適用《安全生產(chǎn)法》。

從以上《安全生產(chǎn)法》“適用范圍”分析來看，不難得出結論，安全監(jiān)管部門面對的管理客體是清楚的，即所有的生產(chǎn)經(jīng)營單位。同時，按照《安全生產(chǎn)法》規(guī)定，安全監(jiān)管部門對本行政區(qū)域內(nèi)的安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)管，既然對安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)管，管理對象又可及于所有生產(chǎn)經(jīng)營單位，那么安全監(jiān)管部門在開展綜合監(jiān)管的過程中，與其他有關政府監(jiān)管部門同時作為監(jiān)管主體的工作關系如何擺布，這是直接影響“綜合監(jiān)管”體制如何有效運轉的核心問題。