羅麗認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》是一部“重污染防治，輕自然資源保護(hù)”的污染防治法，輕視了對(duì)自然資源的保護(hù)。所以，應(yīng)修訂《環(huán)境保護(hù)法》的基本內(nèi)容，明確規(guī)定自然資源保護(hù)相關(guān)內(nèi)容。
她說，黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步指明了修訂《環(huán)境保護(hù)法》基本內(nèi)容的方向。從世界各國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)來看，我國(guó)應(yīng)在可持續(xù)發(fā)展理念、生態(tài)文明理念的指導(dǎo)下，在修訂《環(huán)境保護(hù)法》時(shí)，增加自然資源保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容。具體而言，《環(huán)境保護(hù)法》不應(yīng)再是污染防治法，也不應(yīng)將污染防治法和自然資源保護(hù)法做簡(jiǎn)單疊加，而應(yīng)站在更高層面上，以環(huán)境承載力為基礎(chǔ)性判斷，以循環(huán)型社會(huì)為路徑，確保人與自然和諧發(fā)展。
胡靜認(rèn)為，生態(tài)文明是一種文明形態(tài)，它不同于農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)文明。文明應(yīng)該是一種群體的行為方式，它不僅包括是政府、企業(yè)，也包括個(gè)人。文明一定要接地氣，形成覆蓋到主要人群的一種習(xí)慣。如果提到建設(shè)生態(tài)文明的高度，我們就需要通過制度建設(shè)對(duì)個(gè)人的行為方式進(jìn)行引導(dǎo)。
“中國(guó)的環(huán)境法律、法規(guī)主要管的是企業(yè)，但對(duì)個(gè)人的引導(dǎo)則比較欠缺?！焙o分析說，隨著中國(guó)社會(huì)的發(fā)展，基本達(dá)到小康水平同時(shí)具有一定環(huán)境意識(shí)的群體會(huì)越來越龐大。這個(gè)群體有這樣一種需求，就是寧愿多花一些錢購(gòu)買更有利于環(huán)境的產(chǎn)品，他們希望用這種購(gòu)買行為，引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行環(huán)保生產(chǎn)，“買出一個(gè)新世界”。但目前，他們的這種需求在市場(chǎng)上得不到足夠的供給，這種需求被遮蔽掉了。所以，要樹立生態(tài)文明，在制度建設(shè)方面順應(yīng)和發(fā)掘這種需求。
胡靜說:“當(dāng)熱情的潮水退卻后，希望能在制度的沙灘上收獲一些環(huán)境法的成果。”那么，專家們認(rèn)為當(dāng)前迫切需要建立哪些具體的法律制度呢？
羅麗認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)制度對(duì)具體環(huán)境法律規(guī)范具有指導(dǎo)、整合的功能和提綱挈領(lǐng)作用。在黨的十八大報(bào)告關(guān)于“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度。要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制。建立國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、水資源管理制度、環(huán)境保護(hù)制度”的指導(dǎo)下，修訂《環(huán)境保護(hù)法》時(shí)必須完善最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度。如在《環(huán)境保護(hù)法》中進(jìn)一步明確規(guī)定政府環(huán)境責(zé)任制度、環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度、環(huán)境損害賠償制度、環(huán)境公益訴訟制度和生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎贫取?/div>
什么是最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度？我國(guó)為保護(hù)耕地設(shè)立了耕地紅線，為保護(hù)環(huán)境能不能設(shè)立生態(tài)紅線？這樣的生態(tài)紅線制度，是不是就成了最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度？
竺效說，既然稱為最嚴(yán)格，就應(yīng)該有標(biāo)志性的標(biāo)準(zhǔn)，就像自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)一樣。我國(guó)的區(qū)域限批制度是當(dāng)存在一定的違法行為時(shí)，停止審批新上項(xiàng)目。但美國(guó)的做法是，當(dāng)環(huán)境質(zhì)量下降到某種程度時(shí)，不僅不能審批新項(xiàng)目，而且這個(gè)區(qū)域的所有環(huán)境行為都要做出相應(yīng)調(diào)整。美國(guó)的做法更類似于設(shè)立了一條生態(tài)紅線。
作為環(huán)保部門的代表，北京市環(huán)保局法規(guī)處處長(zhǎng)蘆建茹更多從實(shí)務(wù)和操作層面提出了自己的看法。如何對(duì)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》進(jìn)行修訂，讓政策環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)等落到實(shí)處？怎么把生態(tài)資源、能源消耗納入經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)評(píng)價(jià)體系，貫徹到政績(jī)考核中去？怎么強(qiáng)化政府和企業(yè)的環(huán)境責(zé)任？這些，都是蘆建茹最為關(guān)心和期待解決的問題。
秦虎說，中國(guó)經(jīng)濟(jì)在快速發(fā)展并取得很大成就的同時(shí)，也出現(xiàn)了一些問題，一個(gè)重要的原因就是發(fā)展政策的問題，其中既有決策的原因，也有在執(zhí)行過程中的問題。所以，我們?cè)谔接懮鷳B(tài)文明法制建設(shè)和責(zé)任追究時(shí)，必須要立足于中國(guó)的特色和體制做全盤考慮。
楊朝霞認(rèn)為，在某些時(shí)候，政府決策失誤是當(dāng)前環(huán)境問題的禍?zhǔn)?。他認(rèn)為，在強(qiáng)化企業(yè)法律責(zé)任的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政府的約束和監(jiān)督。談到具體法律制度，他建議一是要規(guī)定凍結(jié)、扣押等環(huán)境行政強(qiáng)制措施和“按日計(jì)罰”、環(huán)境行政拘留等法律責(zé)任，提高對(duì)違法行為的強(qiáng)制和制裁力度，提升法律的威懾性和權(quán)威性；二是應(yīng)強(qiáng)化對(duì)政府的約束和監(jiān)督。
“最好能明確生態(tài)文明法律制度建設(shè)的范圍、藍(lán)圖和體系，這樣才能進(jìn)行實(shí)務(wù)操作。生態(tài)文明歸根到底是發(fā)展方式的問題，環(huán)保部門要如何在宏觀決策中發(fā)揮作用？如果在國(guó)土、規(guī)劃、土地等方面環(huán)保發(fā)揮不了應(yīng)有作用，那生態(tài)文明的一些良好設(shè)計(jì)就難以實(shí)現(xiàn)。”蘆建茹說。
確立環(huán)境權(quán)
目前，公眾的環(huán)境權(quán)主要為知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，但公眾享有的權(quán)利與他們的要求和期望還相去甚遠(yuǎn)。近年來，我國(guó)環(huán)境糾紛日益增多，因環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件也頻頻爆發(fā)。
中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴訟部主任馬勇認(rèn)為，其中一個(gè)重要原因就是，公眾環(huán)境權(quán)既未在法律中予以明確，實(shí)踐中更難以得到保障。
他舉例說，近年發(fā)生的江蘇“啟東事件”、四川“什邡事件”和浙江“鎮(zhèn)海PX事件”等，客觀上對(duì)公眾環(huán)境維權(quán)起到了不好的示范效應(yīng)。上不上項(xiàng)目由誰(shuí)說了算？公眾意見如何采納？如果僅僅因?yàn)楣姺磳?duì)，難道合法通過的項(xiàng)目也不能上馬？他建議將環(huán)境權(quán)寫入《憲法》、寫入《環(huán)境保護(hù)法》，再用一些單行法對(duì)公眾的環(huán)境權(quán)予以細(xì)化，在保障公眾享有環(huán)境權(quán)的同時(shí)，對(duì)公眾環(huán)境權(quán)的使用范圍、方法和程序進(jìn)行規(guī)范。
蘆建茹也認(rèn)同應(yīng)首先在《憲法》中確立環(huán)境權(quán)的觀點(diǎn)。她說，《憲法》若能先行一步，將對(duì)其他法律和規(guī)定起到很好的引導(dǎo)作用。
楊朝霞認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)借鑒世界先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，順應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代需要，在《憲法》和其他法律中確認(rèn)環(huán)境權(quán)，并通過具體規(guī)定保障其實(shí)現(xiàn)環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)和環(huán)境訴權(quán)等派生性權(quán)利，從而為公眾參與環(huán)境保護(hù)提供堅(jiān)實(shí)的權(quán)利基礎(chǔ)和有效的制度通道。
蘆建茹說，我們應(yīng)細(xì)化法律，如在環(huán)境信息公開方面，就可以出臺(tái)相關(guān)規(guī)定和細(xì)則，明確“以公開為原則，不公開為例外”。一旦政府、環(huán)保部門和企業(yè)不遵照?qǐng)?zhí)行，就要追究責(zé)任。再比如，在環(huán)評(píng)公眾參與過程中，也可以對(duì)很多環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)化，比如規(guī)定如果50％或80％公眾不同意的項(xiàng)目，就不能建設(shè)等。
秦虎認(rèn)為，在生態(tài)文明理念中，權(quán)利應(yīng)該是一個(gè)核心的概念，我們?cè)诹⒎ㄖ袘?yīng)該把權(quán)利的概念放在核心的位置，把權(quán)利的概念貫穿進(jìn)去。我們要?jiǎng)?chuàng)造的生態(tài)文明，應(yīng)該是一個(gè)人與自然平等、和諧相處的社會(huì)，人和環(huán)境都應(yīng)該享有權(quán)利，并且有它的代表來進(jìn)行評(píng)價(jià)和考核。
建立環(huán)境公益訴訟制度
談到目前亟待建立的具體法律制度問題，與會(huì)的多位專家認(rèn)為，建立環(huán)境公益訴訟制度刻不容緩。
胡靜認(rèn)為，雖然沒有明確具體的法律規(guī)定，但多個(gè)地方已經(jīng)在進(jìn)行由行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的司法實(shí)踐。在很多制度的發(fā)展階段，現(xiàn)實(shí)存在就是一種指針。建議環(huán)境保護(hù)部對(duì)綠色公益訴訟出臺(tái)專門文件，規(guī)定在發(fā)生環(huán)境損害等情形時(shí)，環(huán)保部門有提起環(huán)境公益訴訟的職責(zé)，將公益訴訟作為一種執(zhí)法方式的補(bǔ)充。這樣既拓展了行政執(zhí)法的內(nèi)涵，又能解決一些當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)問題，減少國(guó)家生態(tài)方面的損失。
楊朝霞提出了公益訴訟入法的具體建議。他說，在《環(huán)境保護(hù)法》修訂時(shí)，完全可以在《民事訴訟法》關(guān)于公益訴訟規(guī)定的基礎(chǔ)上，規(guī)定環(huán)境公益訴訟制度，如規(guī)定:“對(duì)污染和破壞環(huán)境等損害環(huán)境公共利益的行為，有直接環(huán)境利害關(guān)系的公民和有關(guān)環(huán)保行政機(jī)關(guān)、經(jīng)依法登記的社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟。檢察機(jī)關(guān)可以發(fā)出法律監(jiān)督檢察建議，可以支持、督促有關(guān)主體提起訴訟。其他主體在合理期限內(nèi)沒有起訴或者認(rèn)為確有必要的，檢察機(jī)關(guān)也可以直接提起訴訟。”
中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)近年在社團(tuán)組織提起環(huán)境公益訴訟以及幫助污染受害者維權(quán)方面進(jìn)行了諸多探索。馬勇說，現(xiàn)有法律缺乏可操作性，要做環(huán)境損害鑒定困難重重，司法保障方面也面臨很大困難，我們前行的每一步都走得很艱難。
從2013年1月1日起施行的新《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定，“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。
馬勇說，既然黨的十八大報(bào)告中指出應(yīng)“健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度”，那么，應(yīng)細(xì)化《民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定，出臺(tái)配套法規(guī)或規(guī)范性文件，切實(shí)增強(qiáng)環(huán)境公益訴訟的可操作性，做好環(huán)境損害的仲裁、鑒定、評(píng)估、資金保障等工作，解決困擾公益訴訟的現(xiàn)實(shí)問題。
危險(xiǎn)廢物管理制度
