??????? 在市場經(jīng)濟條件下，環(huán)境納污（自凈）能力作為一種十分稀缺的特殊自然資源和商品，是國家所有的財富。在實行“總量控制”的前提下，政府通過發(fā)放可交易的排污許可證，實質(zhì)上出賣的是環(huán)境納污（自凈）能力資源（注：王明遠：“市場經(jīng)濟下的環(huán)境法制初探”，載《可持續(xù)發(fā)展之路-北京大學(xué)首次可持續(xù)發(fā)展科學(xué)討論會論文集》，北京大學(xué)出版社1994年版，第246頁。）。 環(huán)境納污（自凈）能力資源的商品化，可以促使污染者加強生產(chǎn)管理并積極采用對環(huán)境有利的先進的清潔工藝技術(shù)，以降低能源、原材料的消耗量和排污量，從而達到降低成本的目的。而且，節(jié)余的排污指標(biāo)可以用于擴大生產(chǎn)規(guī)?；蛴袃斵D(zhuǎn)讓，有利于環(huán)境資源利用效率的提高和環(huán)境的改善?？梢?，政府控制下的排污權(quán)交易市場，應(yīng)是市場體系的特殊組成部分，是促進可持續(xù)發(fā)展的有效方法。在該排污權(quán)交易市場中，同一企業(yè)集團下屬的不同企業(yè)，不同企業(yè)集團、不同行業(yè)的企業(yè)，甚至環(huán)保組織，均可作為市場主體。
??????? 環(huán)境標(biāo)志是一種張貼在商品或其他包裝物上的圖形，屬于證明商標(biāo)。它在政府、企業(yè)和消費者之間架起了一座傳遞環(huán)境信息的“橋梁”，向消費者表明該產(chǎn)品不僅質(zhì)量合格，而且其生產(chǎn)、使用和處置過程也符合國家環(huán)保要求，可以促使廣大消費者通過選購商品而間接參與環(huán)境保護。
??????? 實行環(huán)境標(biāo)志制度，就是根據(jù)有關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定，由國家指定的認(rèn)證機構(gòu)確認(rèn)并頒發(fā)環(huán)境標(biāo)志和證書，從而證明某一產(chǎn)品符合環(huán)保要求，對生態(tài)環(huán)境無害。由于認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)包含資源配置、生產(chǎn)工藝技術(shù)、產(chǎn)品循環(huán)利用以及廢棄物處理等各個方面，因此該制度的實施是對產(chǎn)品全過程環(huán)境行為進行控制管理，是推行清潔生產(chǎn)、落實污染預(yù)防原則的有力手段。就企業(yè)方面而言，實行環(huán)境標(biāo)志制度可以為其調(diào)整產(chǎn)品及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、開發(fā)新產(chǎn)品、治理污染等活動提供資源合理配置、清潔工藝技術(shù)、最佳處理技術(shù)、資源循環(huán)利用、污染治理技術(shù)和設(shè)備等方面的信息和導(dǎo)向，并且有助于持有環(huán)境標(biāo)志的企業(yè)樹立良好的市場形象、打開產(chǎn)品銷路和克服環(huán)境標(biāo)志貿(mào)易壁壘，更好地參與國內(nèi)、國際市場的競爭。總之，環(huán)境標(biāo)志制度已成為實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要工具，在發(fā)達國家應(yīng)用普遍，效果良好，在中國也已開始施行。雖然其常常在國際貿(mào)易中成為一種非關(guān)稅貿(mào)易壁壘而受到許多國家特別是發(fā)展中國家的批評和反對，在操作中也存在一些不足，但總體上還是應(yīng)當(dāng)肯定的。
??????? 押金制和執(zhí)行鼓勵金也是較為常見的。所謂押金制是指對可能造成污染的產(chǎn)品如啤酒瓶、飲料瓶等加收一份押金，當(dāng)把這些潛在的污染物送回收集系統(tǒng)而避免了污染時即退還這份押金；執(zhí)行鼓勵金包括違章費和執(zhí)行債券兩種形式。所謂違章費即對違反環(huán)境法律法規(guī)的污染者依其違法行為獲利的大小而收取一定的金額；執(zhí)行債券也叫保證金，是政府為了使污染者遵守環(huán)境法律法規(guī)而預(yù)先收取一定的金額，一旦遵守了有關(guān)法律法規(guī)即退款。此外，政府優(yōu)先采購環(huán)境無害產(chǎn)品以及實行環(huán)境損害責(zé)任保險等也都具有明顯的激勵作用。環(huán)境損害責(zé)任保險只能在環(huán)保水平較高、市場特別是保險市場功能完善的條件下才能得以充分運用。
??????? 最后一種模式為“自我調(diào)控”，即通過宣傳、教育、合作與交流等，鼓勵公眾、非政府組織、工業(yè)企業(yè)改變其環(huán)境行為。一般說來，某一國的直接管制越嚴(yán)厲，經(jīng)濟技術(shù)水平越高，人們的環(huán)境意識越強，該模式發(fā)揮的作用就越大。
??????? 就“直接控制”與“間接調(diào)控”、“自我調(diào)控”的關(guān)系來看，應(yīng)當(dāng)屬于主從關(guān)系。以下簡要分析之。促使企業(yè)技術(shù)進步、落實清潔生產(chǎn)和預(yù)防性原則，保護環(huán)境資源的因素，包括內(nèi)因和外因兩個方面。除了利潤最大化這一內(nèi)在動力外，直接行政控制的強制性和經(jīng)濟手段的強有力刺激等外部條件均起著極為重要的作用。一般來說，行政控制的適用具有普遍性、基礎(chǔ)性的特點，而且隨著經(jīng)濟技術(shù)水平的提高，強制性措施的可行性和效果均會增強。而經(jīng)濟手段的適用則存在一定的局限性和補充性：某些對公眾身體健康危害極大的污染物，如有毒化學(xué)品、重金屬等，經(jīng)濟手段失去了應(yīng)用的前提，行政手段成為唯一的控制手段；有些經(jīng)濟手段如加速折舊、補貼、稅收優(yōu)惠等，本身并不能使進入環(huán)境的污染物減少，也不能使安置污染防治設(shè)施有利可圖，而只是減少了污染者在防治設(shè)施上的開支，使直接行政控制的嚴(yán)厲性有所緩和，如果沒有強制性措施作后盾，任何合乎理性的企業(yè)都不會因為有此類經(jīng)濟刺激而積極進行污染防治。因此，環(huán)境管理中“直接控制”的基礎(chǔ)性主體地位是不可替代的，經(jīng)濟手段往往只能使嚴(yán)厲的直接控制方案變得“溫和”而有助于其實施，屬于“自愿”基礎(chǔ)上的經(jīng)濟技術(shù)強制措施，是對直接控制措施的有力配合與補充。人們普遍認(rèn)為環(huán)境經(jīng)濟手段和制度有利于提高靈活性和效率，能夠為進一步消除污染以及技術(shù)進步提供持續(xù)不斷的壓力并刺激創(chuàng)新，因而更加有利于預(yù)防性環(huán)境政策的實現(xiàn)。至于“自我調(diào)控”手段的補充地位，則極為顯然。
??????? 二 發(fā)達國家環(huán)境保護法律實踐的發(fā)展趨勢分析
??????? 本世紀(jì)50年代、60年代以來，全球范圍內(nèi)特別是發(fā)達國家環(huán)境公害泛濫，促使各國相繼制定了大量以污染控制為主的法律法規(guī)，確立了“命令和控制”行政管理模式，要求工礦企業(yè)的污染物排放在限定的時間內(nèi)達到排放限額標(biāo)準(zhǔn)（普遍實行污染物的“總量控制”），同時還要求政府機構(gòu)在作出決定的過程中考慮其決定對環(huán)境的不良影響，如美國《國家環(huán)境政策法》規(guī)定：“聯(lián)邦政府的一切機構(gòu)，在采取會對人類環(huán)境產(chǎn)生明顯的重大影響的聯(lián)邦行動時，應(yīng)當(dāng)編制一份詳盡的說明書，其中應(yīng)包括擬議中的行動將對環(huán)境產(chǎn)生的影響”。由于各國污染控制法規(guī)大都采用了嚴(yán)厲的“技術(shù)強制”處理方式，即強迫現(xiàn)有污染源“重新符合”排污限額，強迫新污染源采用“最佳實用技術(shù)”（bpt）， “命令的控制”模式發(fā)揮了重要作用：西方國家大多數(shù)城鎮(zhèn)的空氣比60年代干凈得多；一些原來污染嚴(yán)重的河流、湖泊得到了恢復(fù)和保護；有害廢物、有毒化學(xué)品和農(nóng)藥也得到了有效的管理。在自然資源的開發(fā)、保護方面，政府的規(guī)劃、計劃、事先審批以及許可證等行政管理方法也發(fā)揮著極其重要的作用并取得了良好的效果。如美國法律確認(rèn)，應(yīng)當(dāng)對某些特殊性質(zhì)的地域、特殊種類的動植物提供特別保護。這些資源的保護相對于它們的其他用途而言享有優(yōu)先權(quán)，取走或使用這些資源，只有在某些極特殊的情況下才能被允許（注：拉里·麥克唐納：“美國環(huán)境法體系概述”，載《中美環(huán)境法學(xué)術(shù)討論會論文集》，中國環(huán)境科學(xué)出版社1989年版，第12頁以下。）。
??????? 在取得良好效果的同時，“命令和控制”模式也暴露出許多嚴(yán)重的弊端，如導(dǎo)致企業(yè)對污染物進行“末端”治理；不能從根本上解決重金屬、農(nóng)藥等污染物在環(huán)境介質(zhì)間的遷移轉(zhuǎn)化、氣候變暖、臭氧層破壞、生物多樣性銳減、有毒有害廢棄物的處理和處置以及非點源污染等；經(jīng)濟代價巨大且效率低下等。種種情況都表明了以推行“清潔生產(chǎn)”、實行污染物“全程控制”和“源頭削減”為主要內(nèi)容的預(yù)防性環(huán)境政策的重要性以及變革污染物“末端”治理政策的迫切性。正如美國前總統(tǒng)布什在1990年的一次演講中所指出的：“將重點放在末端或煙囪口，在危害發(fā)生后再進行凈化的環(huán)境計劃，現(xiàn)在已經(jīng)不再適用了。我們需要預(yù)防或?qū)⑽廴疚锱欧艤p少到最低限度的新政策、技術(shù)和方法，首先是防止污染的產(chǎn)生”（注：鮑強：“全球環(huán)境保護戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移若干新趨勢”，載《環(huán)境科學(xué)進展》1995年第1期第2頁。）。
??????? 因此，自80年代以來，為了適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的要求，實現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，歐美等許多發(fā)達國家先后進行了環(huán)保戰(zhàn)略的重大調(diào)整，從實行了20余年的以“末端”處理為主要內(nèi)容的污染控制政策轉(zhuǎn)向以實行“清潔生產(chǎn)”、“全程控制”、“源頭削減”為主要內(nèi)容的污染預(yù)防政策，形成了當(dāng)前世界環(huán)境保護的新潮流。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（unep）也于1989年制定了清潔生產(chǎn)計劃，致力于向全世界推行。而所謂“清潔生產(chǎn)”，目前尚無統(tǒng)一定義，一般“定義為對生產(chǎn)過程和產(chǎn)品實行綜合防治戰(zhàn)略，以減少對人類和環(huán)境的風(fēng)險。對生產(chǎn)過程，包括節(jié)約原材料和能源，革除有毒材料，減少所有排放物的排放量和毒性；對產(chǎn)品來說，則要減少從原材料到最終處理的產(chǎn)品的整個生命周期對人類健康和環(huán)境的影響”（注：國家環(huán)保局污染管理司：《清潔生產(chǎn)-認(rèn)識與實踐》，中國環(huán)境科學(xué)出版社1993年版，第28—29頁。）。顯然，清潔生產(chǎn)的目標(biāo)就是實現(xiàn)資源消耗與污染物排放的減量化、最小化，其本身是一個不斷完善的相對過程?！扒鍧嵣a(chǎn)成為21世紀(jì)議程-聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過的全球可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略所確認(rèn)的實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素”（注：托爾巴：“聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署執(zhí)行主任托爾巴博士在巴黎清潔生產(chǎn)部長級會議上的講話”，載《世界環(huán)境》1993年第2期第13頁。）。
??????? 為了推行清潔生產(chǎn)，實現(xiàn)污染預(yù)防，首先需要制定相應(yīng)的政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和管理制度，政府部門還必須對企業(yè)給予資金扶持及其他經(jīng)濟刺
你正在瀏覽的生命環(huán)境論文是從“污染物‘末端’處理”到“清潔生產(chǎn)”-發(fā)達國家依法保護環(huán)境資源的理論與實踐 激并提供技術(shù)、信息方面的服務(wù)。其中最為關(guān)鍵的是科學(xué)技術(shù)-包括清潔生產(chǎn)工藝技術(shù)以及污染物“末端”處理技術(shù)，因為“環(huán)境問題的最終解決必須依靠先進的科學(xué)技術(shù)”（注：曲格平：“要重視技術(shù)進步在環(huán)境保護中的作用”，載《世界環(huán)境》1989年第1期第3頁。）。
??????? 近年來，許多發(fā)達國家積極推行以科技進步為先導(dǎo)的清潔生產(chǎn)并已經(jīng)開始取得成效。美國是世界上最早以立法推行污染預(yù)防（即清潔生產(chǎn)、源頭削減）的國家，并且特別重視環(huán)境技術(shù)的發(fā)展。1990年，美國國會通過了《1990年污染預(yù)防法》，宣布以污染預(yù)防政策取代長期采用的以“末端”處理為主的污染控制政策，要求工礦企業(yè)必須通過“源頭削減”減少各種污染物的排放量，并從組織、資金、技術(shù)和宏觀政策等方面授權(quán)美國國家環(huán)保局執(zhí)行聯(lián)邦政府的新環(huán)境政策。與美國的做法相類似，德國、法國、加拿大、荷蘭、瑞典、丹麥等國家也都高度重視科技進步在實施污染預(yù)防、清潔生產(chǎn)戰(zhàn)略中的核心地位，主要通過法規(guī)管制、經(jīng)濟刺激、人才培訓(xùn)、信息交流等途徑推行清潔生產(chǎn)。而在企業(yè)界，許多公司已經(jīng)開始轉(zhuǎn)變觀念，努力在減少廢物排放和減輕對環(huán)境的危害的同時達到提高經(jīng)濟效益的目的。
??????? 鑒于直接行政控制的種種不足，再考慮到經(jīng)濟手段在實現(xiàn)環(huán)境政策目標(biāo)時能同時兼顧靈活性、效果和效率，能夠?qū)M一步減少污染物排放量和采用清潔生產(chǎn)工藝技術(shù)產(chǎn)生持續(xù)的壓力并刺激創(chuàng)新，從而更有利于預(yù)防性環(huán)境政策的實現(xiàn)，主張利用市場機制、經(jīng)濟手段等非行政手段的呼聲很高。但是，即使在目前變革環(huán)保戰(zhàn)略、強化環(huán)境經(jīng)濟手段的新形勢下，歐美等國的政府依然普遍認(rèn)為“命令和控制”措施仍舊是環(huán)境管理的主要手段。他們強調(diào)必須根據(jù)推行污染預(yù)防或清潔生產(chǎn)的要求對原有做法中的弊端進行必要的改革，必須充分利用那些行之有效的經(jīng)濟手段、宣傳教育等非行政手段，作為直接行政管制的補充，相輔相成，相得益彰，而不是取而代之。這樣，無論在污染物的“末端”治理階段還是在污染預(yù)防階段，“命令和控制”措施一直是發(fā)達國家首要的環(huán)境管理手段，輔助性的經(jīng)濟手段-包括收費、補貼、稅收、押金、市場交易等多種形式-自從早期就得到了較為廣泛的運用，且具有強化的趨勢。特別是在實行預(yù)防性環(huán)境政策的階段，直接補貼、貼息貸款、稅收優(yōu)惠等在技術(shù)進步和推廣中的作用會顯著增強。就應(yīng)用領(lǐng)域而言，“盡管某些國家也把經(jīng)濟手段應(yīng)用到自然和資源管理上，但實際上經(jīng)濟手段應(yīng)用的重點還是在污染問題上，如大氣與水體質(zhì)量、土壤保護、廢物管理、噪聲控制等”（注：經(jīng)濟合作與發(fā)展組織編寫：《環(huán)境保護的經(jīng)濟手段》，夏光、茅于軾等編譯，第2頁。）。
??????? 征收環(huán)境費是最重要的經(jīng)濟手段，其中的排污費主要應(yīng)用于污水和噪聲控制，而資源補償費應(yīng)用較少。就排污費而言，排污收費、超標(biāo)違法并加重收費已成為美國、日本、德國、挪威、荷蘭等許多國家通行的作法。除污水和噪聲外，澳大利亞、比利時、荷蘭、美國等還對固體廢棄物征收排污費，日本和法國還對大氣污染物征收排污費。此外，各國基本上都對集中處理的污染物收取用戶費。總地看來，收費的籌資功能正日益提高而其經(jīng)濟刺激功能卻不甚明顯，甚至有所減弱。
??????? 稅收調(diào)節(jié)同樣是較為常用的經(jīng)濟杠桿。英國、德國、丹麥、荷蘭、瑞士、瑞典等國都對含鉛和無鉛汽油實行差別稅；芬蘭對含碳燃料征收碳稅，對某些污染產(chǎn)品征收特別稅，對某些無污染產(chǎn)品則實行免稅；奧地利為抑制co[，2]排放而對購車者征收相對于車價12％的環(huán)境稅；美國為控制co[，2]而征收碳稅、碳結(jié)合稅，并對采用環(huán)保局長規(guī)定的先進工藝建成的設(shè)施5年內(nèi)不征稅；日本對法定污染防治設(shè)施免征不動產(chǎn)稅，并采取加速折舊的方法減少企業(yè)納稅，規(guī)定污水處理設(shè)施、重油脫硫設(shè)施等第一年便可折舊50％，對“低公害”車輛減免產(chǎn)品稅，對進口的已脫硫的原油退回關(guān)稅以及為私營公司的技術(shù)研究和開發(fā)提供稅收優(yōu)惠；德國、比利時、日本還分別準(zhǔn)備開征co[，2]稅、生態(tài)稅、垃圾稅等。正在走向市場經(jīng)濟的東歐國家也已經(jīng)或正準(zhǔn)備實行環(huán)境稅收政策，如波蘭對so[，2]征稅，匈牙利對汽車用油征稅“石油環(huán)境稅”等。此外，加拿大、澳大利亞、意大利、挪威以及新加坡、印度、韓國等也都不同程度地采用了環(huán)境稅收政策。
??????? 對企業(yè)的污染防治設(shè)備、技術(shù)研究及開發(fā)項目，世界各國大都提供財政補貼、貼息貸款或優(yōu)惠貸款。如日本《公害對策基本法》規(guī)定：“國家和地方政府應(yīng)努力采取必要的金融和稅收措施，鼓勵企業(yè)修建和改進公害防治設(shè)施”。自1970年以來，該國一直以低于市場利率1—2％的優(yōu)惠利率，向企業(yè)提供償還期在10年以上、用于修建污染防治設(shè)施的貸款。據(jù)統(tǒng)計，日本僅1975年就發(fā)放此類低息貸款3，000億日元， 使企業(yè)獲利360億日元， 而中央和地方政府給企業(yè)提供的修建污染防治設(shè)施的財政補貼則高達14，850億日元，此外還為企業(yè)技術(shù)開發(fā)項目提供優(yōu)惠貸款；美國《清潔水法》規(guī)定：“凡修建經(jīng)環(huán)保局長批準(zhǔn)的污水處理工程，可自聯(lián)邦政府得到相當(dāng)于總投資額的75％的聯(lián)邦補助金”；而原西德僅在1974年為幫助修建184個污水處理廠就提供了9億馬克的補助資金，在1975年向企業(yè)發(fā)放了800億馬克的低息貸款以幫助其修建污水處理廠。
??????? 由于補貼的目的是促使污染者對其環(huán)境行為承擔(dān)更大的責(zé)任，而為清潔工藝技術(shù)的開發(fā)、推廣發(fā)放補貼可以加快實施與政府目標(biāo)相一致的各種法規(guī)并有利于新法規(guī)的實施，因此人們正把注意力轉(zhuǎn)向這種對清潔工藝技術(shù)的補貼。這也反映了由“末端”治理向污染預(yù)防政策的轉(zhuǎn)變。
??????? 對啤酒瓶、飲料瓶等實行押金制一直有著廣泛的應(yīng)用，特別是在荷蘭、瑞典、丹麥、芬蘭、挪威、澳大利亞、加拿大、法國、瑞士、美國、德國等國家。由于該制度有助于減少垃圾的產(chǎn)生量以及能源、資源的消耗量，能緩和廢物處理問題，是典型的污染防止手段，因此各國政府試圖強化之，如準(zhǔn)備實行高額押金，而挪威、瑞典還對小汽車車體收取押金。
??????? 為了鼓勵有利于環(huán)境的產(chǎn)品、設(shè)備和設(shè)施，一些國家還對此類產(chǎn)品、設(shè)備和設(shè)施實行價格照顧和優(yōu)先購買，以此提供強有力的經(jīng)濟刺激。如美國法律規(guī)定，凡被聯(lián)邦“低噪聲產(chǎn)品委員會”確認(rèn)的低噪聲車輛，可以高于法定價格限額的125％出售， 并規(guī)定聯(lián)邦總務(wù)局長在為聯(lián)邦政府采購車輛時，如低噪聲車輛的價格不高于被其替代的型號的車輛價格的125％，則應(yīng)當(dāng)優(yōu)先購買，只有在這種車輛的數(shù)量不足以滿足需要時，才可購買其他車輛。
??????? 把排污許可證視為固定的“排污權(quán)”而把收費視為“污染價格”時，就導(dǎo)致了市場的建立，其中可以進行排污權(quán)交易。該制度首先誕生于美國，并已在美國、德國的大氣污染防治中得到運用。其大致模式如下：地方當(dāng)局將轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境納污（自凈）能力分為若干份，在排污權(quán)市場上拍賣，由報價高者購得。購得者對該排污權(quán)享有占有、使用、收益和處分權(quán)。企業(yè)為了擴大生產(chǎn)規(guī)模、增加排污量，只能通過“泡泡”政策自行削減現(xiàn)有排污量或通過“抵銷”政策從他人處購得排污權(quán)。但無論如何，該地區(qū)的排污總量保持不變或有所減少。因此，市場的建立成為減輕污染的有力工具，同時也為減少污染控制的總費用以及繼續(xù)發(fā)展空氣質(zhì)量非達標(biāo)區(qū)的經(jīng)濟提供了可能。
??????? 環(huán)境標(biāo)志作為保護環(huán)境的一項新措施，自1978年首先在原西德實行以來，包括加拿大、美國、澳大利亞、日本、韓國、法國、瑞士、瑞典等在內(nèi)的20多個國家和地區(qū)相繼開展了環(huán)境標(biāo)志工作。他們通過環(huán)境教育，使公眾清楚地意識到當(dāng)前所面臨的嚴(yán)重環(huán)境問題，意識到以破壞環(huán)境為代價換取眼前利益帶來的惡果，逐步樹立并增強其環(huán)境道德意識，使其對環(huán)境標(biāo)志普遍贊同和支持。而消費者的消費選擇與環(huán)境標(biāo)志的促銷作用，引導(dǎo)著企業(yè)進行產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，從而達到優(yōu)化資源配置和保護環(huán)境資源的目的。
?