???????? 市場(chǎng)和政府是配置資源的兩種基本方式。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，市場(chǎng)主體以追求最大利潤(rùn)為目標(biāo)，市場(chǎng)的功能在于通過商品、勞務(wù)、要素等的供求變化決定價(jià)格，使價(jià)格反映資源的稀缺性和利益的大小，進(jìn)而影響市場(chǎng)主體的生產(chǎn)營(yíng)銷活動(dòng)。同時(shí)，由于競(jìng)爭(zhēng)，其商品或勞務(wù)質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的市場(chǎng)主體將獲得較大利益，反之獲利就少，甚至破產(chǎn)。可見，價(jià)格和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制推動(dòng)著資源配置的最優(yōu)化。在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中，市場(chǎng)被稱為“看不見的手”，它通過價(jià)值規(guī)律指揮著經(jīng)濟(jì)高效運(yùn)行。然而，市場(chǎng)也有其自身的缺點(diǎn)和消極方面，存在某些“失靈”的領(lǐng)域。在這些市場(chǎng)“失靈”的領(lǐng)域，需要政府這只“看得見的手”通過經(jīng)濟(jì)法規(guī)等發(fā)揮作用，主要表現(xiàn)為制止壟斷、維護(hù)公平的競(jìng)爭(zhēng)秩序，保護(hù)消費(fèi)者、勞動(dòng)者的合法權(quán)益，實(shí)施稅收，調(diào)節(jié)收入以及保護(hù)環(huán)境資源等。因此從經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不過是由民間通過市場(chǎng)自由交易實(shí)現(xiàn)一般性的“私人物品”（private goods）的有效率生產(chǎn)，而由政府負(fù)責(zé)環(huán)境、國(guó)防、 公安、 公平正義等“公共物品”（publicgoods）的供給的制度（注：樊剛：“作為公共機(jī)構(gòu)的政府職能”， 載《市場(chǎng)邏輯與國(guó)家觀念》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1995年版，第11—13頁。）。
??????? 環(huán)境問題的重要特點(diǎn)，在于其“外部不經(jīng)濟(jì)性”，即市場(chǎng)主體行為對(duì)環(huán)境資源的不利影響由該行為主體以外的第三方-他人或后代人-承擔(dān)。在海洋魚類、公共牧場(chǎng)以及空氣、水等共有資源、公共物品方面，“外部不經(jīng)濟(jì)性”表現(xiàn)得非常明顯：如果市場(chǎng)主體均可以任意、無償、無限制地開發(fā)、利用共有資源或向環(huán)境排放污染物，則從短期來看，每個(gè)市場(chǎng)主體都可以不斷地從其過度開發(fā)、利用環(huán)境資源或排污行為中獲得全部正效益，而由此產(chǎn)生的負(fù)效益則分?jǐn)偨o其他的開發(fā)、利用者以及后來者。這樣，在獲利動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下，每個(gè)市場(chǎng)主體都會(huì)無節(jié)制地開發(fā)、利用環(huán)境資源，其結(jié)果，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，多個(gè)市場(chǎng)主體的共同行為必然導(dǎo)致環(huán)境資源的枯竭、污染、毀滅，對(duì)全體開發(fā)、利用者造成不可挽回的損害，這也就是人們所說的“共有物的悲劇”。
??????? 顯然，由于環(huán)境問題具有“外部不經(jīng)濟(jì)性”，使得市場(chǎng)主體在決定不同層次的生產(chǎn)、投資、消費(fèi)等活動(dòng)時(shí)，往往只從自己的角度考慮所面臨的各種選擇的成本和收益，而對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所需的環(huán)境要素（如空氣、水、環(huán)境的納污能力等）的投入和產(chǎn)出，特別是由此產(chǎn)生的廣泛的社會(huì)后果（如對(duì)財(cái)產(chǎn)、人體健康、生產(chǎn)生活活動(dòng)、環(huán)境舒適性以及環(huán)境美學(xué)價(jià)值的損害等），卻沒有或沒有完全折合成與該市場(chǎng)主體有關(guān)的成本和收益，因而不能很好地影響其決策。而且，在競(jìng)爭(zhēng)的壓力下，市場(chǎng)主體即使意識(shí)到了其活動(dòng)給社會(huì)造成的環(huán)境成本代價(jià)，只要其行為不受社會(huì)的嚴(yán)厲懲罰，也往往置之不理，而是將該環(huán)境成本轉(zhuǎn)嫁給他人和未來。正因?yàn)檫^度開發(fā)利用自然資源的代價(jià)不是由開發(fā)利用者承擔(dān)、污染環(huán)境的代價(jià)不是由污染者承擔(dān)，他們就不愿花費(fèi)大量錢財(cái)來保護(hù)自然資源、防治環(huán)境污染。由此，保護(hù)自然資源、防治環(huán)境污染也就成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“盲區(qū)”，而“外部不經(jīng)濟(jì)性”則成為環(huán)境問題的重要經(jīng)濟(jì)根源。
??????? 針對(duì)上述情形，聯(lián)合國(guó)《21世紀(jì)議程》強(qiáng)調(diào)指出：“環(huán)境費(fèi)用應(yīng)該體現(xiàn)在生產(chǎn)者和消費(fèi)者的決定上?，F(xiàn)在的趨勢(shì)是把環(huán)境作為‘免費(fèi)品’，并把代價(jià)轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)的其他部分，轉(zhuǎn)嫁給其他國(guó)家或未來幾代人。這種趨勢(shì)應(yīng)該逆轉(zhuǎn)”（注：《21世紀(jì)議程》，載《邁向21世紀(jì)-聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)文獻(xiàn)匯編》，中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社1992年版，第87頁。）。因此，面對(duì)市場(chǎng)在環(huán)境資源領(lǐng)域的“失靈”，政府必須加以干預(yù)，采取有效措施保護(hù)環(huán)境資源，鼓勵(lì)環(huán)境資源的有效利用，即通過促使外部不經(jīng)濟(jì)性的內(nèi)部化，達(dá)到社會(huì)所期望的環(huán)境目標(biāo)。這就是“經(jīng)濟(jì)發(fā)展靠市場(chǎng)，環(huán)境保護(hù)靠政府”的道理，也是解決環(huán)境問題、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本思路。至于環(huán)境問題中屬于“政府失靈”的部分，如在政策（包括部門政策和綜合性政策）制定過程中和建設(shè)項(xiàng)目決策過程中忽視正當(dāng)?shù)沫h(huán)境利益，則需要通過司法審查以及民主機(jī)制如投票選舉、公眾參與決策等加以糾正。
??????? 為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境問題外部不經(jīng)濟(jì)性的內(nèi)部化而設(shè)計(jì)的環(huán)境政策與法律體系主要有三種類型：“直接控制型”、“間接調(diào)控型”和“自我調(diào)控型”。
??????? 所謂“直接控制”，即制定和實(shí)施環(huán)境資源法律法規(guī)，包含環(huán)境預(yù)防法律制度、環(huán)境管制法律制度和環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)法律制度等部分，其主體是環(huán)境管制法律制度即“命令和控制”措施，同時(shí)也為經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)手段、宣傳手段等措施提供法律框架和基本保障。就應(yīng)用范圍來看，該措施主要應(yīng)用于污染控制，在自然資源管理中也有一定應(yīng)用。其突出特點(diǎn)在于其技術(shù)性、嚴(yán)格性、強(qiáng)制性，即污染環(huán)境者或者開發(fā)利用自然資源者必須遵守有關(guān)法律法規(guī)，否則會(huì)經(jīng)由司法或者行政管理程序而受到民事、行政乃至刑事制裁。美國(guó)是采用“直接控制”模式的典型國(guó)家，其“命令和控制”手段可以概括如下：確立法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)-頒發(fā)許可證-監(jiān)督實(shí)施-對(duì)違法者進(jìn)行制裁。
??????? 在經(jīng)濟(jì)計(jì)劃方面，由于環(huán)境問題主要來源于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而各國(guó)政府-無論是在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家還是在實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的國(guó)家-都對(duì)其本國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展施加著巨大的影響，因此各國(guó)“政府在制定經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、財(cái)政、能源、農(nóng)業(yè)、交通、貿(mào)易及其他政策時(shí)，要將環(huán)境與發(fā)展問題作為一個(gè)整體來考慮”（注：《21世紀(jì)議程》，載《邁向21世紀(jì)-聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)文獻(xiàn)匯編》，中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社1992年版，第87頁。），“不應(yīng)當(dāng)危害支持地球生命的自然系統(tǒng)：大氣、水、土壤和生物”，“要求決策者在制定政策時(shí)必須確保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)絕對(duì)建立在它的生態(tài)基礎(chǔ)上，確保這些基礎(chǔ)受到保護(hù)和發(fā)展，以使其可以支持長(zhǎng)期的增長(zhǎng)”（注：世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)編，《我們共同的未來》，世界知識(shí)出版社1989年版，第21頁，第16—17頁。）。而促使中央和地方政府的各種經(jīng)濟(jì)計(jì)劃以及企業(yè)的生產(chǎn)計(jì)劃同時(shí)反映生態(tài)環(huán)境的要求，是保護(hù)環(huán)境資源、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要工具。
??????? 所謂“間接調(diào)控”即采用經(jīng)濟(jì)手段，其實(shí)質(zhì)在于按照環(huán)境資源有償使用和“污染者付費(fèi)原則”，通過市場(chǎng)機(jī)制，使開發(fā)、利用、污染、破壞環(huán)境資源的生產(chǎn)者、消費(fèi)者承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，從而將環(huán)境成本納入各級(jí)分析和決策過程，促使開發(fā)、利用、污染、破壞環(huán)境資源者從自身經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)選擇更加有利于環(huán)境資源的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和消費(fèi)方式，同時(shí)也可以由此籌集一筆資金，由政府根據(jù)需要加以支配，以支持重點(diǎn)污染源的治理、區(qū)域環(huán)境的綜合整治、污染防治基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、救濟(jì)某些環(huán)境受害者以及扶持對(duì)環(huán)境有益的清潔工藝技術(shù)的研究、開發(fā)、推廣、應(yīng)用等，改變無償或者低價(jià)使用環(huán)境資源并將環(huán)境成本轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)、他人及子孫后代的傳統(tǒng)作法，從而有利于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境與資源協(xié)調(diào)、持續(xù)、健康發(fā)展的政策目標(biāo)的充分實(shí)現(xiàn)。
??????? 從理論上看，“間接調(diào)控”的經(jīng)濟(jì)手段主要有征收環(huán)境費(fèi)制度、環(huán)境稅收制度、財(cái)政信貸刺激制度、排污權(quán)交易制度、環(huán)境標(biāo)志制度、押金制度、執(zhí)行鼓勵(lì)金制度以及環(huán)境損害責(zé)任保險(xiǎn)制度等，其中每一種手段、制度的設(shè)計(jì)功能通常為籌資、經(jīng)濟(jì)刺激或二者同時(shí)兼有。無論從理論還是實(shí)踐來看，環(huán)境費(fèi)以外的其他經(jīng)濟(jì)手段、經(jīng)濟(jì)制度都以經(jīng)濟(jì)刺激為主-表現(xiàn)為促進(jìn)環(huán)境資源（包括環(huán)境納污能力資源以及各種自然資源）的合理配置和利用效率的提高，促使污染者采取污染防治措施、采用有利于環(huán)境的清潔工藝技術(shù)從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境外部不經(jīng)濟(jì)性的內(nèi)部化等；環(huán)境費(fèi)除具有籌資功能外，在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)足夠高時(shí)則同時(shí)兼有籌資與經(jīng)濟(jì)刺激功能。
??????? 環(huán)境費(fèi)是指根據(jù)環(huán)境資源有償使用原則和污染者付費(fèi)原則，由國(guó)家這一所有者授權(quán)的代表機(jī)構(gòu)向開發(fā)、利用環(huán)境資源的單位或個(gè)人依照其開發(fā)、利用量以及市場(chǎng)供求關(guān)系所征收的相當(dāng)于其全部或部分價(jià)值的貨幣補(bǔ)償，從整體上可以分為開發(fā)、利用自然資源的資源補(bǔ)償費(fèi)以及向環(huán)境中排放污染物、利用環(huán)境納污能力資源的排污費(fèi)兩種。至于對(duì)集中處理的污染物依其性質(zhì)和處理量收取的用戶費(fèi)，本質(zhì)上是向處理者如污水處理廠、垃圾處理場(chǎng)交納的服務(wù)費(fèi)，不屬于環(huán)境費(fèi)范疇。
??????? 環(huán)境稅與環(huán)境費(fèi)概念極易混淆，但二者迥然不同。環(huán)境稅是國(guó)家為了保護(hù)環(huán)境資源而憑借其主權(quán)權(quán)力對(duì)一切開發(fā)、利用環(huán)境資源的單位和個(gè)人，按照其開發(fā)、利用、污染、破壞的程度進(jìn)行征收，或?qū)ΡＷo(hù)環(huán)境資源的單位和個(gè)人，按照其保護(hù)的程度進(jìn)行減免的一個(gè)稅種。其主要形式有燃料環(huán)境稅如碳稅、硫稅、co[，2]稅、so[，2]稅，污染產(chǎn)品稅如含cfc[，s]產(chǎn)品稅，產(chǎn)品差別稅如含鉛／無鉛汽油稅， 開發(fā)利用自然資源行為調(diào)節(jié)稅如土地增值稅、礦產(chǎn)資源稅、開發(fā)森林稅以及對(duì)污染防治設(shè)施、污染防治技術(shù)的開發(fā)及推廣項(xiàng)目等提供稅收優(yōu)惠等。
??????? 進(jìn)一步研究環(huán)境費(fèi)與環(huán)境稅的關(guān)系，可以發(fā)現(xiàn)二者是有本質(zhì)區(qū)別但又可以并行不悖的概念：支付環(huán)境費(fèi)是因?yàn)閺膰?guó)家取得了環(huán)境資源（包括環(huán)境納污能力資源以及各種自然資源）的所有權(quán)，特別是使用權(quán)，它通過產(chǎn)品價(jià)格發(fā)生作用，可以發(fā)揮籌資、再分配和經(jīng)濟(jì)刺激功能。從法律關(guān)系的角度來看，它是有償?shù)?、?duì)價(jià)的，基本上屬于民事法律關(guān)系；而繳納或減免環(huán)境稅則是國(guó)家對(duì)開發(fā)、利用、污染、破壞環(huán)境資源的行為進(jìn)行調(diào)節(jié)的需要，它直接影響收入和營(yíng)利，主要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)刺激功能，即鼓勵(lì)企業(yè)安裝污染防治設(shè)施，發(fā)展清潔生產(chǎn)，實(shí)行綜合利用，抑制對(duì)環(huán)境資源不利的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，使遵守環(huán)境資源法的企業(yè)在經(jīng)濟(jì)上得到實(shí)惠等。環(huán)境稅具有一般稅收的無償性、強(qiáng)制性和固定性特點(diǎn)，從法律關(guān)系上看屬于行政法律關(guān)系。環(huán)境稅具有專項(xiàng)稅收性質(zhì)，只能用于環(huán)境保護(hù)。作為國(guó)家專項(xiàng)稅收，環(huán)境稅原則上應(yīng)當(dāng)由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，但考慮到其科學(xué)技術(shù)性等特點(diǎn)，由稅務(wù)機(jī)關(guān)委托環(huán)保機(jī)關(guān)代為征收是必要的、可行的。
??????? 財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)環(huán)境資源的影響也很大。不適當(dāng)?shù)恼咝匝a(bǔ)貼如因能源價(jià)格偏低而提供的補(bǔ)貼會(huì)導(dǎo)致浪費(fèi)嚴(yán)重、利用效率低下，不利于技術(shù)進(jìn)步，會(huì)加重環(huán)境資源的污染與破壞，因而背離了可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，應(yīng)予以調(diào)整。而由中央及地方政府幫助修建污水處理廠等環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施，向采取污染防治措施以及研究、開發(fā)、推廣、應(yīng)用清潔工藝技術(shù)的企事業(yè)單位提供贈(zèng)款、貼息貸款等財(cái)政、信貸刺激則是促進(jìn)污染防治、使面臨困難的企事業(yè)單位逐步達(dá)到環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的重要途徑。