針對我國農(nóng)村生活污水產(chǎn)生量大、治理比例低的問題，通過分析我國農(nóng)村污水處理現(xiàn)狀，從污水處理基礎(chǔ)設(shè)施前期規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及建成后設(shè)施運(yùn)營管理等環(huán)節(jié)歸納總結(jié)我國農(nóng)村生活污水處理存在的問題，并提出相應(yīng)的發(fā)展建議，為解決我國農(nóng)村生活污水處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、設(shè)施正常運(yùn)行率不高、支撐保障不夠等困難提供參考。

01 農(nóng)村生活污水處理現(xiàn)狀

1.1 農(nóng)村生活污水產(chǎn)生量及其變化

從理論上來講，農(nóng)村生活污水產(chǎn)生量應(yīng)根據(jù)農(nóng)村供水水平、污水處理設(shè)施條件、排水管網(wǎng)建設(shè)程度等確定，因此，農(nóng)村污水產(chǎn)生量很難進(jìn)行精確計算。根據(jù)我國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2010年制定的《分地區(qū)農(nóng)村生活污水處理技術(shù)指南》，農(nóng)村污水總產(chǎn)生量可按照總用水量的60%~90%進(jìn)行估算。因此，對2013年、2019年全國及東中西部地區(qū)農(nóng)村生活污水產(chǎn)生量進(jìn)行匡算（見表1）。

從全國來看，2019年我國農(nóng)村生活污水產(chǎn)生量為110.37億~165.56億m3。全國農(nóng)村生活污水低限產(chǎn)生量從2013年的74.69億m3增加到2019年的110.37億m3，增加了36.68億m3；高限產(chǎn)生量從2013年的112.04億m3增加到2019年的165.56億m3，增加了53.52億m3。2013年至2019年總增長率為47.78%，年均增長率為6.83%。

從各區(qū)域來看，2019年我國東、中、西部地區(qū)農(nóng)村生活污水產(chǎn)生量分別為43.03億~64.56億m3、34.18億~51.27億m3和33.16億~49.73億m3，分別占全國農(nóng)村污水生活產(chǎn)生量的46.25%、25.82%和27.78%。由此可以看出，不同地區(qū)農(nóng)村污水產(chǎn)生量差別較大，東部地區(qū)的產(chǎn)生量約占全國產(chǎn)生量的一半。同時，農(nóng)村生活污水產(chǎn)生量的變化情況也表現(xiàn)出明顯的地區(qū)差異性，東、中、西部地區(qū)農(nóng)村生活污水產(chǎn)生量變化分別為6.72億~10.09億m3、15.82億~23.73億m3和13.34億~20.00億m3，增長率分別達(dá)到18.51%、86.17%和67.31%。對比污水產(chǎn)量增長率，可以看出污水產(chǎn)量增長情況為中部地區(qū)>西部地區(qū)>東部地區(qū)，且中部和西部地區(qū)增長率明顯高于全國平均水平47.78%。

1.2 農(nóng)村生活污水治理情況

1.2.1 全國層面分析

2019年末，我國城市和縣城分別有污水處理廠2 471座和1 669座，年污水處理總量分別為536.9億m3和95.7億m3，污水處理率分別為96.81%和93.55%，已經(jīng)完成2020年底95%和90%的目標(biāo)，城市和縣城污水處理率趨于飽和。根據(jù)近幾年的治理趨勢預(yù)測（《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒》農(nóng)村生活污水的治理比例數(shù)據(jù)只統(tǒng)計到2016年），農(nóng)村地區(qū)2018年生活污水處理比例僅為30.53%，2019年農(nóng)村生活污水的處理比例約為31.50%，與鎮(zhèn)（59.67%）相比差距較大，與城市地區(qū)相比更是相差甚遠(yuǎn)?？傮w來說，農(nóng)村污水處理市場空間巨大，處理能力仍有待提升。

同時，對比2013年至2019年間鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)生活污水治理變化情況，可以發(fā)現(xiàn)2013年至2016年間鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村對生活污水的處理比例都有增長，但增幅不太明顯，年增長率分別16.01%、25.75%和39.93%，農(nóng)村地區(qū)增長相對較快；而2016年以來，村鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治的步伐進(jìn)一步加快，2016年至2019年鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村對生活的污水的處理比例年增長率分別達(dá)37.65%、89.45%和19.17%，農(nóng)村地區(qū)增長相對較慢。

1.2.2 區(qū)域?qū)用娣治?/p>

由于住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒》中針對農(nóng)村生活污水的治理比例只統(tǒng)計到2016年，所以我們對2013年至2016年全國以及不同區(qū)域農(nóng)村污水治理情況進(jìn)行整理計算，結(jié)果見表2。

東、中、西部地區(qū)農(nóng)村生活污水處理比例差距較大。2016年，東、中、西部地區(qū)農(nóng)村生活污水處理比例分別為34.09%、13.25%和12.36%。其中中部和西部地區(qū)農(nóng)村污水處理比例差異不大，均低于全國平均水平，而東部地區(qū)遙遙領(lǐng)先，處理比例近乎中西部地區(qū)的3倍。從變化情況來看，2016年東、中、西部地區(qū)農(nóng)村生活污水處理比例與2013年相比分別增長了13.49%、8.89%和8.25%，污水處理比例增長情況仍然是東部地區(qū)>中部地區(qū)>西部地區(qū)。

02 存在的問題

2.1 系統(tǒng)規(guī)劃不合理，污水收集處理困難

頂層設(shè)計不足，污水收集率較低。農(nóng)村地區(qū)房屋基本都屬于自建房，在建設(shè)用地等方面大多沒有經(jīng)過專業(yè)的規(guī)劃和管理，建筑物的地基建設(shè)不規(guī)范，很多建筑物間的距離不到1 m，對管道施工造成了很大的阻礙。通過廁所革命，很多農(nóng)村已經(jīng)改為了水沖廁所，但是由于沒有統(tǒng)籌考慮供排水系統(tǒng)建設(shè)和農(nóng)村廁所改造，基礎(chǔ)設(shè)施銜接性不強(qiáng)，再加上缺乏完善的污水收集系統(tǒng)，污水收集率較低，使大部分生活洗滌用水和餐廚廢水以及部分散養(yǎng)禽畜的糞尿直接滲入地下或排入溝渠，造成嚴(yán)重污染。

管網(wǎng)建設(shè)滯后，污水治理效率較低。有些農(nóng)村地區(qū)污水收集管網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃滯后，雨污不分流，生活與工業(yè)污水不分，導(dǎo)致污水處理系統(tǒng)的治理效率低下。同時，由于污水收集困難，污水處理廠的設(shè)計容量遠(yuǎn)高于居民實際污水排放量，導(dǎo)致后續(xù)運(yùn)行進(jìn)水不足，污水處理廠運(yùn)行起來成本過高而閑置。據(jù)調(diào)查已投運(yùn)的污水處理廠的處理能力不到設(shè)計能力的66%，其中因污水收集管網(wǎng)不配套而難以運(yùn)行的約占36%。

2.2 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足

從總體投資額度來看，2013年至2019年間，我國農(nóng)村排水與污水處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資均逐年呈穩(wěn)步增長趨勢，但是投資額度的絕對值卻明顯低于城市。2019年，城市排水與污水處理設(shè)施建設(shè)投資分別為1562.4億元和803.7億元，而農(nóng)村排水與污水處理設(shè)施建設(shè)投資分別為461.40億元和275.69億元，僅為城市投資額的29.53%和34.30%。

從投資比例來看，2013年至2019年間，排水設(shè)施與污水處理設(shè)施在建設(shè)總投資的占比和市政投資的占比都在穩(wěn)步增長，但比例值仍相對較低。2019年，排水設(shè)施與污水處理設(shè)施在農(nóng)村建設(shè)總投資中所占的比例分別4.54%和2.71%，均未超過5%；而在農(nóng)村市政投資中的占比分別為14.88%和8.89%，均未超過15%。與農(nóng)村生活污水治理的巨大需求相比，排水與污水處理設(shè)施的投資額度則顯得嚴(yán)重不足。

從投資強(qiáng)度來看，2019年全國范圍排水設(shè)施和污水處理設(shè)施投資行政村投資強(qiáng)度分別為9.03萬元和5.40萬元；2019年全國排水設(shè)施投資和污水處理設(shè)施人均投資強(qiáng)度分別為63.20元和12.49元?？紤]到如今建材及勞動力價格日益攀升的大背景，如此低的投資強(qiáng)度很難解決農(nóng)村的實際問題，基層政府相關(guān)部門只能采取降低工程質(zhì)量的方法來完成工作任務(wù)和指標(biāo)要求。

2.3 后期運(yùn)營管理質(zhì)量不理想

我國農(nóng)村排水與污水處理基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)資金主要來源于國家和地方財政支持，而運(yùn)營維護(hù)資金多以地方財政自籌為主。許多地區(qū)在政府出資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施后，由于農(nóng)村難以承擔(dān)運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用，導(dǎo)致很多農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)“建得起、運(yùn)行不起”的尷尬局面，污水處理設(shè)施逐漸被停用。考慮農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，缺乏專業(yè)的運(yùn)營管理隊伍，管理水平總體偏低，再加上缺乏科學(xué)合理的管護(hù)機(jī)制，導(dǎo)致農(nóng)村污水設(shè)施不能很好的發(fā)揮其效能。

同時，目前涉及農(nóng)村污水治理的行政機(jī)構(gòu)分散，且職能交叉現(xiàn)象嚴(yán)重，造成監(jiān)管職責(zé)不明確，監(jiān)管難度增大。如杭州的“百村示范、千村整治”工程由農(nóng)村農(nóng)業(yè)部門牽頭、“1250”工程由生態(tài)環(huán)境局牽頭、“百萬農(nóng)戶生活污水凈化沼氣工程”則由能源辦負(fù)責(zé)。

03 發(fā)展建議

3.1 強(qiáng)化因地制宜和頂層設(shè)計，保障規(guī)劃科學(xué)合理

統(tǒng)籌規(guī)劃，征集并協(xié)調(diào)各方意見。規(guī)劃前，要根據(jù)農(nóng)村的人居環(huán)境條件，將農(nóng)村污水處理項目化整為零，在綜合考慮生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理、資源利用、鄉(xiāng)村振興、區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮農(nóng)村總體布局、供排水系統(tǒng)建設(shè)和農(nóng)村廁所改造等，合理規(guī)劃建設(shè)改造方案。同時，在制定農(nóng)村污水治理規(guī)劃時，要組織多個主體的共同參與規(guī)劃編制工作，政府、村民和企業(yè)共同協(xié)商，充分采集當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民和各個主體的意見。

加強(qiáng)專家?guī)头鲋笇?dǎo)，以縣為單位統(tǒng)一規(guī)劃。通過專家的調(diào)研指導(dǎo)，摸清地方農(nóng)村生活污水處理現(xiàn)狀與問題，科學(xué)確定收集和處理方式，以縣為單位編制科學(xué)合理、因地制宜的規(guī)劃方案，實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理，彌補(bǔ)各地在農(nóng)村生活污水治理項目布局、技術(shù)選取及治理銜接性等方面的不足。

完善修復(fù)現(xiàn)有污水收集系統(tǒng)。以充分利用現(xiàn)有管網(wǎng)為原則，綜合考慮排水體制和管網(wǎng)布局合理性、管網(wǎng)建設(shè)匹配度、運(yùn)行管護(hù)規(guī)范化、經(jīng)濟(jì)可承受能力等，判斷是否需要改造。對管網(wǎng)不足、錯接、混接、漏接的，完善污水收集系統(tǒng)建設(shè)，提高污水收集率；對雨水混入管網(wǎng)造成進(jìn)水濃度長期較低的，開展雨污分流改造；對管網(wǎng)老舊、破損、堵塞的，開展管網(wǎng)修復(fù)。

3.2 強(qiáng)化投入和激勵機(jī)制，保障資金來源和管理

完善政府資金投入機(jī)制。在綜合考慮各項資金投入的前提下，完善本級配套資金，制定具體的獎補(bǔ)辦法，加快資金撥付進(jìn)度。例如，可以有效整合涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、人居環(huán)境整治、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等項目資金，針對農(nóng)村生活污水治理建立專項基金，完善“中央補(bǔ)貼、地方籌資、有償使用”的政府資金投入機(jī)制，建立資金保障體系。

多渠道籌集社會資本。針對作為社會資本的企業(yè)能力不足以及面對農(nóng)村污水治理項目動力不強(qiáng)的問題，強(qiáng)化社會資本投入激勵機(jī)制，可以通過農(nóng)村“污水治理”的示范工程，給予相關(guān)企業(yè)資金及政策等方面的支持，或通過區(qū)域項目的捆綁，將農(nóng)村建設(shè)中公路、廁改及后續(xù)管理等多個項目打包，形成有收益的復(fù)合項目，來吸引企業(yè)的進(jìn)入。另外，通過部分環(huán)保組織捐建、公益基金投入、在外創(chuàng)業(yè)成功人士主動回報家鄉(xiāng)等形式，充分吸引社會力量籌集資金。同時，可以引導(dǎo)有條件的地區(qū)將農(nóng)村污水處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與特色產(chǎn)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等有機(jī)結(jié)合，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展與人居環(huán)境整治互促互進(jìn)。

細(xì)化資金分配與管理。根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展需求，細(xì)化不同區(qū)域、不同類型農(nóng)村生活污水治理的目標(biāo)和要求，對開展農(nóng)村污水治理各環(huán)節(jié)所需要的資金進(jìn)行科學(xué)核算，確保資金投入能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期成效。在農(nóng)村污水設(shè)施建設(shè)改造過程中可以積極嘗試實踐代建制，充分利用市場資金，細(xì)化資金的分配與管理，后期管護(hù)部分投放市場，營造企業(yè)產(chǎn)品、運(yùn)作和提高研發(fā)效率的良性產(chǎn)業(yè)鏈。

3.3 合理選擇管理模式，完善相關(guān)機(jī)制

科學(xué)合理選擇管理模式。選擇管理模式要因地制宜，綜合考慮多種因素，其中最重要的是經(jīng)濟(jì)因素。對于經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)，可采用以政府監(jiān)管、社會參與服務(wù)的市場化運(yùn)營模式，委托第三方公司來保障設(shè)施的專業(yè)化管理；對于經(jīng)濟(jì)條件不好的地區(qū)，可采用村民自主管理為主，政府協(xié)助管理的逐級管理模式或者財政出資村管理模式。同時，為了既費(fèi)時費(fèi)力，又保證管理運(yùn)維效果，可借助互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，嘗試建立無人值守的污水處理運(yùn)營體系和智能化監(jiān)管平臺。

建立完善相關(guān)機(jī)制。完善多元化全過程監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)對農(nóng)村生活污水治理規(guī)劃、建設(shè)、施工驗收和后期運(yùn)維管理等的全過程監(jiān)管，建立一種以政府執(zhí)法為主，農(nóng)村居民、社會參與的多元化農(nóng)村污水治理監(jiān)管機(jī)制，實現(xiàn)全國農(nóng)村生活污水治理項目在線評估、監(jiān)管舉報、問題咨詢和即時反饋等功能；健全基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)長效機(jī)制，政府從運(yùn)營、管理、制度、監(jiān)督等方面完善相關(guān)制度和管理辦法，例如：設(shè)立管理獎項、村民適當(dāng)付費(fèi)機(jī)制、技術(shù)專人負(fù)責(zé)定期檢查維修等；建立職責(zé)明確化的多部門合作機(jī)制，通過調(diào)整環(huán)保、財政、生態(tài)等配套政策和制定責(zé)任清單，確保政策銜接順暢并明確各部門的任務(wù)與職責(zé)，加強(qiáng)各個部門之間的有效溝通聯(lián)