摘要：近年來，國土綜合整治的進程也有了很大的發(fā)展。作為推進生態(tài)文明建設、協調經濟社會發(fā)展和落實國土空間綜合整治、促進國土空間優(yōu)化的重要抓手，國土綜合整治面臨著內涵不清、實踐總結不足等問題。基于此，闡述了新時期背景下國土綜合整治的內涵，分析總結了我國國土綜合整治推進中面臨的現實問題，提出形成長效機制、開展國土資源基礎調查評價、加強科技創(chuàng)新等建議。

關鍵詞：新時期；我國國土空間綜合整治現狀；對策分析

引言

國土空間綜合整治是空間規(guī)劃體系中的核心規(guī)劃，加強戰(zhàn)略性工作是國土空間綜合整治編制的必要手段。文章通過分析我國空間規(guī)劃戰(zhàn)略研究的發(fā)展歷程和國外空間規(guī)劃不同層級之間的戰(zhàn)略關系，探討空間規(guī)劃與戰(zhàn)略的原則性關系，進而對我國現行主要空間規(guī)劃中的戰(zhàn)略內容和實施方式進行梳理，為建構國土空間綜合整治戰(zhàn)略提供基礎。最后提出我國國土空間綜合整治與各專項規(guī)劃戰(zhàn)略的關系，以及國土空間綜合整治的戰(zhàn)略內容和實施手段。

1新時期我國國土綜合整治面臨的問題

1.1國土綜合整治機制不健全

國土綜合整治是對所有國土空間中各類自然要素的系統(tǒng)修復治理，涉及多方面、多層次，需要統(tǒng)籌安排和實施。從整治內容上看，國土綜合整治涵蓋了自然資源重組、生態(tài)環(huán)境治理、海岸帶與海島利用保護和城鄉(xiāng)掛鉤精準扶貧四大類。從整治方式上看，國土綜合整治存在農業(yè)開發(fā)、礦產資源集中開發(fā)、林業(yè)草原保護工程、小流域綜合治理、土地整治工程、高標準農田建設等形式。在實施的過程中會涉及自然資源、財政、林業(yè)、農業(yè)、環(huán)保、水利、交通、住建等多個行政部門。當前，這些部門各自擁有并遵循各自的規(guī)劃體系，各部門之間缺少有機的銜接，沒有形成統(tǒng)一的綜合機制。如在同一項目區(qū)，存在部分項目由不同部門審批重復立項的問題，造成了人力、物力、財力等資源的浪費，不利于國土空間綜合整治的全面推進。在新時期，應充分整合自然資源、環(huán)保、住建、規(guī)劃等相關政策，明確各部門職責，完善自然資源的組織機制、資金保障機制、監(jiān)管機制等，從空間開發(fā)利用、資源產權保護、環(huán)境治理、市場機制、生態(tài)保護補償機制等多個方面全面助力形成完善的國土空間綜合整治體系，推進國土空間綜合整治全面快速發(fā)展，服務生態(tài)文明建設大局。

1.2 國土空間開發(fā)格局總體欠佳，綜合整治任務艱巨

長期以來，高強度無約束的國土開發(fā)利用活動為我國經濟社會的快速發(fā)展提供了近三十年的支撐，同時也給國土空間和資源環(huán)境造成了巨大破壞。并且，由于缺乏總體統(tǒng)籌規(guī)劃，可以支撐更大規(guī)模經濟增長的資源環(huán)境空間幾乎耗盡，國土自然基礎與經濟社會總量之間的失衡態(tài)勢日益嚴重。根據原國土部和環(huán)保部2014年聯合發(fā)布的《全國土壤污染狀況調查公報》顯示，全國土壤總的點位超標率為16.1%。全國水土流失面積約占陸地國土面積的40%，荒漠化土地面積占比接近30%。截至2010年底，全國因采礦形成的采空區(qū)面積約為134.9萬公頃，采礦活動占用或破壞的土地面積約238.3萬公頃，恢復治理成效較差，推進資源節(jié)約、修復生態(tài)環(huán)境、減少環(huán)境負荷、優(yōu)化國土空間開發(fā)格局等國土空間綜合整治任務較重。新時期，面對嚴峻形勢，國土空間綜合整治須在“山水林田湖草”生命共同體，尊重順應保護自然等理念的指導下，提高資源環(huán)境承載力，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，鞏固自然資源生態(tài)安全，建設宜居美好家園。

2新時期我國國土空間綜合整治的措施

2.1城鄉(xiāng)規(guī)劃

城鄉(xiāng)規(guī)劃體系主要包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃。此外由城市總體規(guī)劃延伸而來的戰(zhàn)略規(guī)劃、概念規(guī)劃、遠景規(guī)劃等也是重要的城鄉(xiāng)規(guī)劃類型。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃屬于區(qū)域規(guī)劃的范疇，具有較強的戰(zhàn)略性。自20世紀90年代中期以來，幾乎各省都開展了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，隨后延伸出都市圈規(guī)劃、經濟區(qū)規(guī)劃等類型。全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是針對我國的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提出的新規(guī)劃，在空間上落實和協調國家發(fā)展的各項要求。

省、市、縣城鎮(zhèn)體系規(guī)劃戰(zhàn)略性主要體現在以“需求”為導向，通過“三結構一網絡”（城鎮(zhèn)體系的地域空間結構、等級規(guī)模結構、職能類型結構和網絡系統(tǒng)組織）的主要內容強調對發(fā)展的指引。其戰(zhàn)略主要通過各城市的總體規(guī)劃加以落實。城市總體規(guī)劃往往被冠以“龍頭”地位，其戰(zhàn)略性主要體現在“研究城市前瞻性、綜合性的發(fā)展目標”，為經濟社會各項事業(yè)的發(fā)展提供可選擇的空間布局。城市規(guī)劃實現戰(zhàn)略的手段是用地屬性和建設管理，戰(zhàn)略落實體現在各項設施的布局和城市用地布局，以及下位的詳細規(guī)劃用地安排當中?？刂菩栽敿氁?guī)劃以落實用地安排為主，基本上沒有獨立的戰(zhàn)略內容，戰(zhàn)略判斷由城市總體規(guī)劃完成。戰(zhàn)略規(guī)劃則是為了從戰(zhàn)略高度謀劃城市發(fā)展，捕捉發(fā)展機遇、增強發(fā)展實力所編制的專門規(guī)劃。其實施的手段更加多元，有些手段并不屬于城鄉(xiāng)規(guī)劃的職能，需要由其他部門負責完成。

2.2強化產業(yè)把關和項目

準入落實產業(yè)強縣的戰(zhàn)略理念，深化產業(yè)導向研究，樹立現代化產業(yè)園區(qū)發(fā)展理念，落實空間用地，優(yōu)化配套設施，實現產城融合發(fā)展。加強資源統(tǒng)籌調配，優(yōu)先保障重點區(qū)域、重大項目，建立50畝（無論存量還是新增土地）以上用地項目“績效預期論證制”和“履約退出機制”，保障空間高效利用。嚴格甄別項目，健全項目聯審把關機制、項目“地耗”控制與用地效益評價機制，對占地面積大的項目要進行研判分析，堅持把好的土地提供給好的項目。

2.3統(tǒng)籌全局，形成推進國土空間綜合整治的長效機制

在生態(tài)文明建設背景下，應進一步樹立“綠水青山就是金山銀山”“山水林田湖草”生命共同體等綠色生態(tài)理念，在土地整治的基礎上，以服務城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、助力精準扶貧、落實空間規(guī)劃、推進新型城鎮(zhèn)化等為導向，將所有自然資源納入整治范疇，整合各部門現有分散的治理政策，著眼于改善某一區(qū)域的生產、生活和生態(tài)環(huán)境，構建具有時代特色的國土空間綜合整治長效機制。由于國土空間綜合整治具有系統(tǒng)性強、涉及面廣等特點，國土空間綜合整治機制應向多部門協調合作的方向探索，明確相關部門職責，建立健全的共同責任制度，避免在工作推進的過程中，因缺乏部門合作和區(qū)域協作而出現的各自為政、條塊分割的情況。探索以市場為導向的國土空間綜合整治機制，倡導多種方式和渠道籌措資金，以政府資金為主，吸引更多社會資金投入，充分發(fā)揮政府、市場和社會多重力量，形成更加合理規(guī)范的多元化投資機制。加強理論研究，制定有利于國土綜合整治推進的政策措施。加快推進建立完善的國土空間綜合整治績效考核機制，建立健全的公眾參與機制，提升政府在實施推進國土綜合整治方面的科學決策水平。

2.4加強理論建設和培養(yǎng)專業(yè)科技隊伍

國土空間綜合整治是一門涉及土地、生態(tài)、景觀、環(huán)境、水利等的綜合性科學，在推進的過程中，應十分重視理論體系建設和專業(yè)科技隊伍的培養(yǎng)。西方國家為了促進國土綜合整治工作的發(fā)展，創(chuàng)立了“區(qū)域科學”，作為建立在社會學、經濟學、地理學等多學科交叉基礎上的一門邊緣科學，專門研究地域開發(fā)規(guī)劃與設計。在理論體系上，應加強對國土綜合整治的內涵、整治內容、任務、戰(zhàn)略方針以及政策體系等方面的研究。在技術方法上，應加強國土空間綜合整治基礎調查評價、標準規(guī)范、動態(tài)監(jiān)測等方面的研究。積極探索在石漠化地區(qū)、損毀土地復墾、自然災害防治、土壤污染治理、退化土地修復等方面采用生態(tài)化的新技術、新設備、新方法，引進先進的管理理念，提升綜合整治水平，增強綜合整治成效。

結語

綜上所述，國土空間綜合整治為經濟的發(fā)展奠定了資源環(huán)境基礎，在對制度進行不斷創(chuàng)新和體制不斷革新的過程中，逐漸形成了對國土空間綜合整治的健全體系，進而使其對建立國土空間開發(fā)的相關制度加以推進。