在生產安全事故發(fā)生前和發(fā)生時采取哪些預防和處理措施，是否需要建立生產安全事故應急救援體系的問題上，《安全生產法》確立了事故應急救援制度。這就突破了主要依靠事后處理的傳統(tǒng)模式，將事故預防工作提升到更加積極、更加超前的層面，必定促進安全生產監(jiān)管方式的改革和事故應急救援工作的完善。   
　　建立事故應急救援體系的必要性   
　　為加強事故應急救援、減少事故損失，多年來國家在消防、核事故、海上搜救、礦山和化工、森林、地震、洪水等方面相繼建立了應急救援體系和應急救援隊伍，發(fā)揮了很大作用。雖然各級安全生產監(jiān)督管理部門采取過很多防范措施，但始終沒有依法建立一種適合我國國情的事故應急救援體系。隨著我國經(jīng)濟總量的不斷增長，各類生產安全事故頻繁發(fā)生，應急救援不力成為生產安全事故后果嚴重的重要原因之一。這方面存在的突出問題，一是對建立事故應急救援體系的重要性和緊迫性缺乏足夠的認識，忽視應急救援在預防事故、及時處理事故和避免、減少人員傷亡和財產損失等方面的積極作用，存在著僥幸麻痹，重事前、輕事后，重處理、輕應急的傾向。二是缺乏事故應急救援的總體思路和具體措施，沒有建立統(tǒng)一、高效的國家應急救援體系。發(fā)生重大、特大生產安全事故特別是跨行業(yè)、跨部門、跨地區(qū)的事故時，由于不能統(tǒng)一調動社會應急救援資源，往往是措手不及，臨時抱“佛腳”，結果是擴大了人員傷亡和財產損失。三是沒有科學地整合各種事故應急救援資源，救援力量分散，應急救援指揮職能交叉，缺乏必要的應急救援裝備，救援能力不能滿足需要。四是法律沒有對從事礦山開采、建筑施工和危險物品生產等高危生產經(jīng)營單位內部建立應急救援制度作出規(guī)定，發(fā)生重大、特大生產安全事故因不能及時有效地施救，導致死傷眾多，損失慘重。如2003年12月23日發(fā)生的四川石油管理局川東石油鉆探公司羅家16H井天然氣井噴事故，死亡243人，其中絕大部分死亡人員是井區(qū)一平方公里范圍內的村民。據(jù)調查，該公司雖有應急救援預案但很不完善，只規(guī)定了鉆井隊內部人員的應急救援事項，沒有關于井區(qū)外部村民在發(fā)生事故時如何防護、自救和疏散等事項和措施。當井噴事故發(fā)生后，由于沒有及時告知附近村民采取必要的應急措施，致使高硫天然氣擴散并引起村民中毒死亡和大批家禽、牲畜死亡，擴大了事故后果。為將生產安全事故的事前預防與事后處理有機結合，建立事故應急救援體系，發(fā)揮應急救援在事前預防和事中搶險的重要作用，《安全生產法》對此作出了明確的規(guī)定。   
　　事故應急救援體系是一個龐大的系統(tǒng)，其基本框架應當包括政府的事故應急救援和高危生產經(jīng)營單位的事故應急救援兩大系統(tǒng)。政府的事故應急救援是公益性的體系，高危生產經(jīng)營單位的事故應急救援是自救性的體系，兩者缺一不可。   
　　政府的事故應急救援   
　　《安全生產法》第六十八條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府應當組織有關部門制定本行政區(qū)域內特大生產安全事故應急救援預案，建立應急救援體系。”建立各級事故應急救援體系是各級人民政府的法定職責。要建立事故應急救援體系，需要解決以下問題：   
　　1. 確定應急救援工作的任務。事故應急救援工作的主要任務是通過建立應急救援體系，預防和減少生產安全事故，在生產安全事故發(fā)生時能夠及時搶救傷害人員，防止事故擴大，減少人員傷亡和財產損失。   
　　2. 制定應急救援預案。事故應急救援涉及諸多部門、行業(yè)和企業(yè)，事故應急救援預案應當自下而上地分級制定。依照法律規(guī)定，事故應急救援預案應當在各級人民政府的統(tǒng)一組織領導下，由安全生產監(jiān)督管理部門會同公安、鐵道、交通、民航、建筑、質檢和衛(wèi)生等有關部門共同制定和實施，其基本內容應當包括：   
　?。?）應急救援的指揮機構及其職責；   
　?。?）有關部門的職責及其分工；   
　?。?）應急救援組織的建設；   
　　（4）應急救援組織的訓練和演習；   
　?。?）事故預警和應急響應；   
　　（6）事故的現(xiàn)場控制、交通管制、人員疏散、醫(yī)療急救、工程搶險等應急措施；   
　?。?）應急救援設施、設備、器械、交通工具及其他物資的儲備調用；
　?。?）應急救援的通訊保障；   
　?。?）應急救援的經(jīng)費保障；   
　?。?0）應急救援信息的發(fā)布。   
　　3. 應急救援的實施。要保證事故應急救援預案的有效實施，需要抓好三項工作：一是建立健全事故應急救援責任制。各級人民政府的領導人、有關部門和單位的負責人在事故應急救援工作中的職責分工必須明確。發(fā)生生產安全事故時，應當各司其職，各就各位，協(xié)同指揮。 二是建立必要的事故應急救援組織等支撐體系?？h級以上人民政府可以根據(jù)實際需要和條件，建立專門的事故應急救援機構或者綜合的突發(fā)事件應急救援機構，在經(jīng)費、裝備和人員等方面予以保證，建立一支訓練有素的應急救援隊伍，做到“召之即來，來之能戰(zhàn)，戰(zhàn)之能勝”。三是加強檢查和演練。要保證應急救援預案的落實，必須進行經(jīng)常性的檢查，定期組織演練，保證應急救援組織、人員、裝備的常備不懈。   
　　《安全生產法》施行以后，各級人民政府普遍制定了本行政區(qū)域生產安全事故應急救援預案，初步形成了應急救援體系。但是這項工作處于起步階段，尚不完善，各地做法不同。目前缺乏科學、統(tǒng)一、高效的國家生產安全事故應急救援預案，尚未建立不同層級的生產安全事故救援組織機構和支撐體系，社會各方面的應急救援力量有待科學地整合。國家安全生產監(jiān)督管理部門正在研究、擬定有關辦法和規(guī)劃，推動應急救援工作的展開，最終建立健全國家安全生產事故應急救援體系。   
　　高危生產經(jīng)營單位的事故應急救援   
　　政府事故應急救援體系的基礎是生產經(jīng)營單位內部的應急救援體系的完善?！栋踩a法》原則上要求各類生產經(jīng)營單位建立生產安全事故應急救援制度，制度應急救援預案，配置應急救援組織或者應急救援人員。但是立法時考慮到這項工作涉及面很大，暫時不宜作出全面規(guī)定，決定突出重點，先對危險性較大的高危生產經(jīng)營單位的應急救援問題作出強制性的規(guī)定，適當時候再擴大范圍。   
　　為此，《安全生產法》第六十九條規(guī)定：“危險物品的生產、經(jīng)營、儲存單位以及礦山、建筑施工單位應當建立應急救援組織；生產經(jīng)營單位規(guī)模較小，可以不建立應急救援組織的，應當指定兼職的應急救援人員。危險物品的生產、經(jīng)營、儲存單位以及礦山、建筑施工單位應當配備必要的應急救援器材、設備，并進行經(jīng)常性維護、保養(yǎng)，保證正常運轉。”法律對高危生產經(jīng)營單位事故應急救援作出的強制性規(guī)定，主要是為了解決這些特殊主體的應急救援問題，降低發(fā)生事故的風險和代價。所謂高危生產經(jīng)營單位不等于說這些行業(yè)的所有生產經(jīng)營單位都具有較大的危險性，而是從總體上相對而言的。如建筑施工單位大部分從事高空施工作業(yè)屬于危險性較大的，但也有平地施工屬于危險性不大的。但比較其他行業(yè)而言，建筑行業(yè)的危險性較大、事故較多，所以將其納入高危生產經(jīng)營單位進行嚴格要求是必要的。要使高危生產經(jīng)營單位事故應急救援工作制度化，應當注意以下　　　　  
四個問題：   
　　1. 建立應急救援制度是法定義務。《安全生產法》關于高危生產經(jīng)營單位應當建立應急救援組織或者指定兼職應急救援人員的規(guī)定，是一項必須遵守的義務性法律規(guī)范，如有違反有關法律規(guī)定或者造成生產安全事故的，將承擔相應的法律責任?！栋踩a法》第十七條將“組織制定并實施本單位的生產安全事故應急預案”明確設定為生產經(jīng)營單位主要負責人的一項安全生產職責。如果生產經(jīng)營單位主要負責人沒有履行法定職責，導致發(fā)生生產安全事故，構成犯罪的，依照刑法有關規(guī)定追究刑事責任；尚不夠刑事處罰的，給予撤職處分或者處二萬元以上二十萬元以下的罰款。如果生產經(jīng)營單位違反了法律規(guī)定，發(fā)生生產安全事故造成人員傷亡、他人財產損失的，依照《安全生產法》第九十五條的規(guī)定，應當依法承擔賠償責任。   
　　2. 制定事故應急救援預案。高危生產經(jīng)營單位應當根據(jù)本單位安全生產的情況，制定切實可行的事故應急救援預案。應急救援預案應當體現(xiàn)企業(yè)的特點，需要明確本單位應急救援指揮機構及其負責人，有關單位的職責分工，重大危險源、危險物品和安全設備的監(jiān)控預警措施，應急救援裝備的配備和維護，事故現(xiàn)場的應急救援保障措施等內容。那些發(fā)生事故可能危及企業(yè)周邊地區(qū)的單位、居民的生命和財產安全的，生產經(jīng)營單位的應急救援預案中還應包括及時告知有關單位、居民以及采取防護自救、疏散撤離、醫(yī)療救治等必要措施。   
　　3. 建立應急救援組織或者配備專職人員。法律關于建立應急救援組織的強制性規(guī)定主要是針對大中型高危生產經(jīng)營單位的，但對應急救援組織的形式、人員數(shù)量沒有作硬性的規(guī)定，生產經(jīng)營單位可以靈活掌握，只要能夠保證有效實施應急救援即可。對于那些生產經(jīng)營規(guī)模很小、從業(yè)人員很少的，法律不要求專建應急救援組織，但必須有人負責應急救援工作。應急救援組織應當定期組織演練，應急救援人員應當經(jīng)過專門培訓，持證上崗。小型生產經(jīng)營單位不設應急救援組織的，也可以與鄰近生產經(jīng)營單位設立的應急救援組織或者其他專業(yè)應急救援組織簽訂應急救援協(xié)議，或者聘請專業(yè)人員進行技術指導，實行自愿協(xié)商，有償服務。   
　　4. 配備應急救援裝備。應急救援裝備是實施事故救援的物質基礎和必備手段。鑒于各行業(yè)和各生產經(jīng)營單位的情況和條件不同，法律沒有對此作出統(tǒng)一的具體規(guī)定，只要求高危生產經(jīng)營單位配備必要的器材、設備并保證其正常運轉。至于需要配備哪些應急救援裝備，應由生產經(jīng)營單位視情決定。有一點應當指出，目前有些高危生產經(jīng)營單位沒有依法配備必要的事故應急救援裝備，或者“缺東少西”，或者沒有及時維護、保養(yǎng)以至不能正常運轉，如果發(fā)生生產安全事故時不能有效實施應急救援造成他人人身傷亡和財產損失的，則應負法律責任。