無(wú)論是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化還是以世界級(jí)的大上海國(guó)際都市圈為目標(biāo)的城市一體化,都需要相應(yīng)構(gòu)建區(qū)域性應(yīng)急救援體系,以便有效應(yīng)對(duì)跨區(qū)域的緊急事件或重特大災(zāi)害事故。這就給理論研究提出了一個(gè)重要的課題。然而,從災(zāi)害管理角度而言,這一論題基本上還是一個(gè)空白,超出了傳統(tǒng)的以單個(gè)城市為對(duì)象的城市防災(zāi)減災(zāi)理論的研究范圍。從區(qū)域一體化角度而言,理論界對(duì)經(jīng)濟(jì)一體化、交通一體化和聯(lián)合整治環(huán)境之類的問(wèn)題探討頗多,而對(duì)區(qū)域性應(yīng)急救援體系建設(shè)還缺乏應(yīng)有的關(guān)注。因此,本文擬以長(zhǎng)江三角洲地區(qū)為例,探討區(qū)域性應(yīng)急救援體系建設(shè)中存在的若干問(wèn)題,并提出一些對(duì)策或建議,以供討論。
1 一體化進(jìn)程呼喚區(qū)域性應(yīng)急救援體系
1.1 經(jīng)濟(jì)一體化需要區(qū)域性應(yīng)急救援
從經(jīng)濟(jì)地理的角度看,長(zhǎng)江三角洲地區(qū)以上海為核心,以南京和杭州為兩翼,包括上海市全部,江蘇南部3個(gè)市和中部5個(gè)市以及浙江東北部的6個(gè)市,總共涉及15個(gè)地級(jí)以上城市,67個(gè)縣市;最近又加上了浙江省的臺(tái)州市,即所謂“15加1”。經(jīng)過(guò)改革開放二十多年的建設(shè)和發(fā)展,長(zhǎng)三角地區(qū)在上海帶動(dòng)下基本形成了一個(gè)氣勢(shì)恢弘的開放型生產(chǎn)和進(jìn)出口基地,整個(gè)地區(qū)處在工業(yè)化中后期階段。目前,長(zhǎng)三角地區(qū)正在以“率先全面建設(shè)小康社會(huì),率先全面建設(shè)現(xiàn)代化”為目標(biāo),按照發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制、形成整體優(yōu)勢(shì)和注重可持續(xù)發(fā)展的原則,加速區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程,強(qiáng)化作為全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極的功能和作用。
如此,必然要求這一地區(qū)聯(lián)手進(jìn)行公共安全建設(shè),聯(lián)手進(jìn)行環(huán)境整治,共同增強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)能力,實(shí)現(xiàn)區(qū)域性可持續(xù)發(fā)展,滿足經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)際需要。譬如正在建設(shè)中的大洋山深水港和杭州灣大橋都是國(guó)家級(jí)的重大工程,對(duì)構(gòu)建大上海國(guó)際組合港、推動(dòng)長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化具有舉足輕重的地位和作用。由于其本身特殊的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值和地理位置,無(wú)論在建設(shè)中還是建成后,都特別需要區(qū)域性的重大事故防范協(xié)作和應(yīng)急救援的一體化合作,以最大限度的減少各種自然的或人為的災(zāi)害損失。
1.2 城市一體化需要區(qū)域性應(yīng)急救援
研究表明,城市化已經(jīng)成為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)主要趨勢(shì);未來(lái)的中國(guó)需要“走集約化的大城市發(fā)展戰(zhàn)略”,需要“在長(zhǎng)江下游的三角洲地區(qū)及長(zhǎng)江口兩邊的東部沿海地區(qū)建設(shè)世界級(jí)的大上海國(guó)際都市圈,并以此作為國(guó)家戰(zhàn)略”。而建設(shè)世界級(jí)的大上海國(guó)際都市圈,實(shí)際上是一個(gè)長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)的各城市間互動(dòng)發(fā)展的一體化問(wèn)題,是一個(gè)在時(shí)空關(guān)系上與“區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化”相對(duì)應(yīng)的問(wèn)題。因此,我們可以稱之為“城市一體化”。
以世界級(jí)的大上海國(guó)際都市圈為建設(shè)目標(biāo)的城市一體化,意味著長(zhǎng)三角地區(qū)的城市化進(jìn)程進(jìn)入了一個(gè)嶄新的階段。這必然需要在城市的災(zāi)害管理領(lǐng)域建立合理的城際合作戰(zhàn)略框架,形成區(qū)域性應(yīng)急救援的網(wǎng)絡(luò)體系。譬如,2002年5月舉行的第二次滬蘇浙經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展座談會(huì)提出了區(qū)域內(nèi)天然氣管道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的合作計(jì)劃。這一合作計(jì)劃的核心問(wèn)題是天然氣安全的建設(shè)和管理,它涉及到平時(shí)的儲(chǔ)氣庫(kù)與輸氣專線的安全管理和戰(zhàn)時(shí)的消防滅火和搶險(xiǎn)救援問(wèn)題。長(zhǎng)三角的各大城市之間為了實(shí)現(xiàn)天然氣管道互聯(lián)互通和氣源互補(bǔ),就需要以天然氣安全為中心,考慮如何在平時(shí)和戰(zhàn)時(shí)進(jìn)行戰(zhàn)略合作和實(shí)戰(zhàn)支援的問(wèn)題。
2 區(qū)域性應(yīng)急救援體系建設(shè)的現(xiàn)狀和問(wèn)題
目前,從我國(guó)現(xiàn)有的應(yīng)急救援體系看,一些行業(yè)和領(lǐng)域已經(jīng)建立了應(yīng)急救援的組織或機(jī)構(gòu),包括消防、地震災(zāi)害、核事故、化學(xué)事故、礦山、海事和醫(yī)療搶救等各種應(yīng)急救援體系。其中,消防應(yīng)急救援體系具備除了滅火之外的搶險(xiǎn)和救援的法定職能、擁有常設(shè)的垂直領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、比較完善的應(yīng)急反應(yīng)裝備和24h待命的應(yīng)急隊(duì)伍;不僅如此,20世紀(jì)90年代以來(lái),我國(guó)公安消防部隊(duì)還進(jìn)行了區(qū)域性應(yīng)急救援體系建設(shè)的初步探索,取得了一定成績(jī)。
2.1 區(qū)域性消防應(yīng)急救援體系的初步探索
2.1.1 組建了跨區(qū)域應(yīng)急力量
自1995年日本沙林毒氣事件之后,為了防范和及時(shí)有效地處置可能發(fā)生的恐怖暴力事件、危險(xiǎn)化學(xué)品泄漏爆炸等重特大災(zāi)害事故,我國(guó)公安消防部隊(duì)加快了消防特勤隊(duì)伍建設(shè),基本形成了一支跨區(qū)域應(yīng)急處置重特大災(zāi)害事故的快速機(jī)動(dòng)力量。
2.1.2 組建了協(xié)作區(qū)
美國(guó)“9•11”事件之后,為了適應(yīng)重特大災(zāi)害事故跨區(qū)域消防滅火與搶險(xiǎn)救援的需要,我國(guó)公安部消防局于2001年9月27日下發(fā)了《公安消防部隊(duì)處置恐怖襲擊和特大災(zāi)害事故的應(yīng)急救援預(yù)案》,進(jìn)一步明確了協(xié)作區(qū)的組建問(wèn)題,并對(duì)跨區(qū)域應(yīng)急救援中的力量調(diào)集、組織指揮、通信保障和后勤保障等方面進(jìn)行了具體規(guī)定。據(jù)此,公安部消防局又相應(yīng)開展了若干實(shí)戰(zhàn)演練活動(dòng),探索協(xié)作區(qū)消防部隊(duì)在跨區(qū)域協(xié)同作戰(zhàn)中的有效途徑。
2.1.3 正在實(shí)施規(guī)范化建設(shè)
目前,我國(guó)公安消防部隊(duì)正在修訂或加緊制訂有關(guān)跨區(qū)域應(yīng)急救援的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范,對(duì)預(yù)案制訂、實(shí)戰(zhàn)演練、訓(xùn)練保障、裝備配備和素質(zhì)能力等提出了相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和要求。
相比之下,其他的應(yīng)急救援體系還很不完善,而且在應(yīng)急救援體系的區(qū)域性建設(shè)方面大多較為欠缺。原國(guó)家化工部等有關(guān)部門盡管從1996年起組建了化學(xué)事故應(yīng)急救援搶救系統(tǒng)和8個(gè)區(qū)域性的化學(xué)事故應(yīng)急救援搶救中心(目前掛靠在國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局),但這一化學(xué)事故應(yīng)急救援體系中的應(yīng)急力量則相對(duì)單薄,其建設(shè)工作仍然處在起步階段。而地震應(yīng)急救援體系和礦山應(yīng)急救援體系的建設(shè)在近年來(lái)剛剛有所動(dòng)作或計(jì)劃。
2.2 長(zhǎng)三角區(qū)域性應(yīng)急救援體系建設(shè)所面臨的問(wèn)題
盡管我國(guó)公安消防部隊(duì)在區(qū)域性應(yīng)急救援體系建設(shè)方面進(jìn)行了積極有益的探索,但區(qū)域性應(yīng)急救援體系建設(shè)仍然面臨著不少棘手的問(wèn)題,除了認(rèn)識(shí)不足和進(jìn)度不一,主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題。
2.2.1 法制上存在空白,法律保障尚未到位
不管是原有的《消防條例》還是現(xiàn)行的《消防法》,都沒(méi)有涉及區(qū)域應(yīng)急救援建設(shè)問(wèn)題,更沒(méi)有提升到一體化合作的戰(zhàn)略高度,反映了法制建
設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城市發(fā)展的要求之間的巨大差距。而根據(jù)2002年《全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于消防法實(shí)施情況的檢查報(bào)告》,執(zhí)法檢查組提出的立法計(jì)劃建議中,區(qū)域合作的思想、對(duì)象等事項(xiàng)都只字未提,尚未反映出區(qū)域性應(yīng)急救援對(duì)立法建設(shè)的實(shí)際要求。
除了消防法規(guī),相關(guān)的法律法規(guī)還有《防洪法》、《防震減災(zāi)法》、《核電廠核設(shè)施應(yīng)急救援條例》、《傳染病防治法》和《公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。但是這些法律文件都沒(méi)有把一般危機(jī)與緊急狀態(tài)區(qū)別開來(lái),因此,各種應(yīng)急救援體系的區(qū)域性建設(shè)同樣缺乏應(yīng)有的法律依據(jù)。
2.2.2 源頭上缺乏控制,防災(zāi)規(guī)劃長(zhǎng)期缺位
長(zhǎng)期以來(lái),長(zhǎng)江三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展表現(xiàn)出顯著的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”特點(diǎn)。“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”不僅導(dǎo)致各轄區(qū)、各城市(鎮(zhèn))工業(yè)結(jié)構(gòu)趨同和自成體系的格局,而且導(dǎo)致防災(zāi)減災(zāi)工作缺少區(qū)域性規(guī)劃,工業(yè)災(zāi)害源星羅棋布而且與居民區(qū)混雜。因此,長(zhǎng)三角地區(qū)災(zāi)害源的數(shù)量與分布也呈現(xiàn)出區(qū)域性連綿集散態(tài)勢(shì)。比如,在長(zhǎng)三角地區(qū)某市,消防安全重點(diǎn)保護(hù)單位共有2588家,只有131家在該市市區(qū),僅占5.06%,其余2457家則廣泛分布在轄區(qū)各地廣闊的城鄉(xiāng)地帶。類似情況非常普遍,如此,就強(qiáng)化了長(zhǎng)三角地區(qū)目前的重化工業(yè)階段的災(zāi)害性狀,給這每平方公里平均人口數(shù)量至少為748人的地區(qū)帶來(lái)極大的安全隱患。這同時(shí)也暴露出了：不管是公安消防協(xié)作區(qū)的建設(shè),還是區(qū)域性的化學(xué)事故應(yīng)急救援搶救中心的建設(shè),它們都缺乏區(qū)域性的防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的配合支持。
2.2.3 體制上比較落后,管理格局較為分散
體制上的落后性突出表現(xiàn)為主體分割。所謂主體分割,有兩層意思。首先,就城市管理體制而言,在城市化進(jìn)程中出現(xiàn)了中國(guó)特色的“跨界城市”,存在一城兩主、縣市同城的問(wèn)題。同處一城的市縣雙方由于各自追求轄區(qū)利益的最大化,缺乏有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制,從而嚴(yán)重忽視跨界城市的整體利益,整個(gè)跨界城市的安全力量的配置和災(zāi)害管理水平因此極不平衡,給城市安全和管理埋下了許多隱患。而且,這種狀況并未因?yàn)?ldquo;以市帶縣”的行政體制改革而發(fā)生根本變化。
其次,從災(zāi)害管理組織體制而言,所謂主體分割是指我國(guó)災(zāi)害事故的管理體制總體上是一種部門性單項(xiàng)管理和地方性分散管理的體制,由于這一體制下的災(zāi)害管理組織往往是逐步分頭建立起來(lái)而相互之間沒(méi)有十分明確的權(quán)屬關(guān)系,因此即便同一轄區(qū)在相當(dāng)程度上也難以體現(xiàn)一元化領(lǐng)導(dǎo),更難以促進(jìn)跨區(qū)域之間形成強(qiáng)有力的應(yīng)急救援網(wǎng)絡(luò)體系。這種體制只能與傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和僵化的城市管理體制相適應(yīng),不能適應(yīng)現(xiàn)代災(zāi)害事故跨省市、跨部門的特點(diǎn)和演變趨勢(shì),不能適應(yīng)建設(shè)現(xiàn)代城市和大都市圈的需要,因此在實(shí)踐中日益表現(xiàn)出種種弊端。比如,管理粗放而缺乏科學(xué)性、資源分散而缺乏合理布局和優(yōu)化配置、功能偏狹而缺乏應(yīng)急聯(lián)動(dòng)等等,有必要加以調(diào)整和改革。
2.2.4 建設(shè)中不夠?qū)挿?運(yùn)作平臺(tái)較為單一
通過(guò)公安消防部門最近十年來(lái)的建設(shè),我國(guó)初步形成了以公安消防特勤隊(duì)伍為主導(dǎo)的區(qū)域性應(yīng)急救援模式,但也因此造成了一定的局限性。
其一,職能有限。根據(jù)《消防法》,公安消防部隊(duì)在職能上主要從事滅火、搶險(xiǎn)和救援工作,這樣就難以全面覆蓋各種跨區(qū)域的重特大災(zāi)害事故。比如重大公共衛(wèi)生事件方面的醫(yī)療救助工作一般不屬于我國(guó)公安消防的職能范疇。因此,以公安消防特勤隊(duì)伍為主導(dǎo)的區(qū)域性應(yīng)急救援模式顯然有其局限性。
其二,效能有限。在實(shí)際的運(yùn)作過(guò)程中,由于合作層面僅處在公安消防總隊(duì)這一組織層次上,缺少省級(jí)政府層面上的協(xié)調(diào)合作,缺少跨區(qū)域性質(zhì)的應(yīng)急救援組織機(jī)構(gòu);因此,以公安消防特勤隊(duì)伍為主導(dǎo)的區(qū)域性應(yīng)急救援模式的實(shí)際效能還難以適應(yīng)跨區(qū)域的重特大災(zāi)害事故管理實(shí)踐的迫切需要,并容易使重大裝備的調(diào)撥等力量配置問(wèn)題陷入轄區(qū)性安全與區(qū)域性安全的矛盾中,也容易由于認(rèn)識(shí)上缺乏全面性而受到本位意識(shí)的干擾。
3 長(zhǎng)三角區(qū)域性應(yīng)急救援體系建設(shè)的若干建議
鑒于上述戰(zhàn)略性意義和現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題,國(guó)家和長(zhǎng)三角所在的兩省一市要通過(guò)法制建設(shè)、規(guī)劃調(diào)控、體制改革和機(jī)制創(chuàng)新等方面的努力,積極推進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域性應(yīng)急救援體系建設(shè)工作。
3.1 強(qiáng)化法制創(chuàng)新,提供法律保障
國(guó)家有必要在現(xiàn)有的《消防法》和公安消防協(xié)作區(qū)的基礎(chǔ)上,相應(yīng)制訂“公安消防協(xié)作區(qū)應(yīng)急救援條例”,從法律上對(duì)區(qū)域性應(yīng)急救援體系的建設(shè)理念加以規(guī)定和統(tǒng)一,形成國(guó)家意志。對(duì)此,可以通過(guò)國(guó)家有關(guān)部門牽頭指導(dǎo)、各協(xié)作區(qū)聯(lián)合制訂的辦法,以便出臺(tái)適合本地區(qū)實(shí)際需要的應(yīng)急救援合作條例,然后在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步形成全國(guó)性的條例。
同時(shí),國(guó)家需要加緊制訂《緊急狀態(tài)法》,對(duì)一般危機(jī)與緊急狀態(tài)做出基本界定,對(duì)包括區(qū)域性應(yīng)急在內(nèi)的各類各級(jí)緊急事件或?yàn)?zāi)害事故的應(yīng)急救援工作做出必要的法律規(guī)定。
3.2 實(shí)施源頭控制,制訂協(xié)作區(qū)安全總體規(guī)劃
在法制創(chuàng)新的同時(shí),國(guó)家可以考慮擬制區(qū)域性防災(zāi)減災(zāi)的總體規(guī)劃,實(shí)施區(qū)域性災(zāi)害源總體控制?？紤]到公安消防部門所確定的協(xié)作區(qū)與長(zhǎng)三角等地區(qū)的經(jīng)濟(jì)地理區(qū)域范圍并不一致,但基本涵蓋了后者,也考慮到規(guī)劃工作的可行性以及對(duì)協(xié)作區(qū)建設(shè)不可或缺的作用,因此,國(guó)家可以組織制訂協(xié)作區(qū)安全總體規(guī)劃用以指導(dǎo)長(zhǎng)三角等經(jīng)濟(jì)一體化地區(qū)的總體安全規(guī)劃建設(shè)。但是這一規(guī)劃不能局限在公安消防領(lǐng)域,還需要將公共衛(wèi)生等其他領(lǐng)域一并納入其中,基本形成一個(gè)滿足區(qū)域性災(zāi)害源控制和應(yīng)急救援工作需要的全面規(guī)劃。
3.3 完善體制改革,構(gòu)建區(qū)域性應(yīng)急救援組織
國(guó)家要繼續(xù)從行政區(qū)劃體制改革入手,努力消除“跨界城市”現(xiàn)象,消除城市災(zāi)害管理工作中的“一城兩治”現(xiàn)象。而且,行政體制改革要積極推動(dòng)區(qū)域性治理,強(qiáng)化區(qū)域性治理職能,而不是局限于行政區(qū)劃的調(diào)整,以確保區(qū)域性應(yīng)急救援體系建設(shè)的實(shí)際需要。為此,長(zhǎng)三角地區(qū)所在的各級(jí)地方政府要打破“行政圍墻”,努力探索體制創(chuàng)新,建設(shè)區(qū)域性應(yīng)急救援體系建設(shè)的聯(lián)合機(jī)構(gòu),構(gòu)建起制度化的管理和組織體制,而不是非制度化的缺少法律約束的倡導(dǎo)型、承諾型、磋商型、松散型組織模式。同時(shí),要在總結(jié)南寧和上海等地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,加快災(zāi)害管理組織體制改革和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體制建設(shè),進(jìn)一步構(gòu)建起區(qū)域性應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的組織框架,改革行政性分割的體制格局。
3.4 探索機(jī)制創(chuàng)新,充實(shí)區(qū)域性應(yīng)急救援的運(yùn)作平臺(tái)
首先,要在政府間組織和協(xié)作的主導(dǎo)下,突出公安消防的主力作用并有效整合地震、醫(yī)療搶救等專業(yè)應(yīng)急功能,創(chuàng)建跨越傳統(tǒng)職能范圍局限的綜合性聯(lián)動(dòng)型區(qū)域應(yīng)急救援機(jī)制。其次,要以國(guó)際國(guó)內(nèi)反恐合作和公共衛(wèi)生合作為契機(jī),建立由各界專家人士共同參與的聯(lián)合調(diào)研機(jī)制和科技保障機(jī)制,發(fā)揮國(guó)家科技創(chuàng)新優(yōu)勢(shì),開展聯(lián)合科技攻關(guān)活動(dòng),積極啟動(dòng)并加快區(qū)域性應(yīng)急救援體系的研究進(jìn)程。其三,有鑒于區(qū)域應(yīng)急救援的特殊性和挑戰(zhàn)性,要圍繞戰(zhàn)時(shí)條件下應(yīng)急救援合作的路徑依賴這一核心問(wèn)題,努力探索跨省跨地區(qū)跨功能的應(yīng)急救援的組織響應(yīng)和力量整合機(jī)制。其四,建立和完善區(qū)域性應(yīng)急救援裝備和設(shè)施等方面的共建機(jī)制,增進(jìn)區(qū)域性應(yīng)急救援建設(shè)的一體化水平。其五,探索“數(shù)字防災(zāi)”,積極推進(jìn)區(qū)域性應(yīng)急救援的信息化建設(shè)和虛擬化運(yùn)作,為區(qū)域性應(yīng)急救援體系逐步建設(shè)開放的數(shù)字平臺(tái)。
