【基本案情】

申請人：楊某

被申請人：某公路路政執(zhí)法支隊

2009年11月，某建設單位修建某省一級公路時，征用了楊某的林地，楊某所在村委會通過協(xié)調(diào)，將K49+300m（右幅）公路建筑控制區(qū)內(nèi)的土地置換給楊某。2016年8月，楊某開始在建筑控制區(qū)內(nèi)修建房屋準備從事經(jīng)營餐飲業(yè)。

2016年8月13日，某公路路政執(zhí)法支隊執(zhí)法人員在巡查中發(fā)現(xiàn)楊某在某一級公路K49+300m（右幅）建筑控制區(qū)內(nèi)修建建筑物，認為楊某該行為違反了《中華人民共和國公路法》第五十六條和《某省高等級公路管理辦法》的相關(guān)規(guī)定。

2016年8月20日，某公路路政執(zhí)法人員與縣國土資源局工作人員共同責令楊某停止修建建筑物，并制作了《責令改正通知書》送達楊某，但楊某拒絕簽收。

2016年9月5日，某公路路政執(zhí)法支隊與縣政府、縣國土資源局、鄉(xiāng)政府等相關(guān)部門工作人員再次共同責令楊某停止施工修建違法建筑物，但楊某不聽執(zhí)法人員勸阻繼續(xù)施工。某公路路政執(zhí)法支隊隨后向其制作了《路政強制措施決定書》。2016年12月10日，楊某就被申請人作出的《路政強制措施決定書》，向某省公路路政執(zhí)法總隊申請行政復議。

申請人稱：在修建某省某一級公路服務區(qū)時，要征用申請人的2畝林地，申請人不同意。經(jīng)村委會協(xié)調(diào)，將本村村民邢某等5人的2畝空閑地置換給申請人并將其平整好，而平整好的土地恰好在公路建筑控制區(qū)范圍內(nèi)。另外本村和鄰村部分村民在此之前也在距公路邊溝15米至20米的公路建筑控制區(qū)內(nèi)修建了房屋，但沒有執(zhí)法人員查處。被申請人作出的《路政強制措施決定書》只針對被申請人，對其他違法行為人沒有處罰，顯失公平，明顯侵害了申請人的合法權(quán)益。

被申請人辯稱：楊某在公路建筑控制區(qū)內(nèi)修建建筑物，最近處距公路邊溝24米?！赌呈「叩燃壒饭芾磙k法》第十一條第二款規(guī)定：“高等級公路建筑控制區(qū)范圍，從公路邊溝、坡腳護坡道、坡頂截水溝或隔離柵、界樁外緣以外計算：高速公路為50米，一般公路為30米”。根據(jù)以上規(guī)定，一級公路的建筑控制區(qū)應為30米。同時，楊某在法定期限內(nèi)未履行法定義務，依法應對其修建的違法建筑物進行強制拆除。

【復議結(jié)果】

復議機關(guān)經(jīng)審理認為：申請人在公路建筑控制區(qū)內(nèi)修建的建筑物，違反了《中華人民共和國公路法》相關(guān)規(guī)定。被申請人在查明事實的基礎上，應當依照《中華人民共和國公路法》第八十一條、《公路安全保護條例》第五十六條的規(guī)定，作出“責令限期拆除并可處五萬元以下的罰款”的行政處罰。行政機關(guān)實施行政處罰，必須嚴格按照《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定的程序，但某省公路路政執(zhí)法支隊沒有規(guī)定作出行政處罰決定，屬于程序違法。復議機關(guān)最終決定，撤銷某公路路政執(zhí)法支隊作出的《路政強制措施決定書》，責令某公路路政執(zhí)法支隊限期60日內(nèi)重新依法作出行政處罰。

【焦點問題評析】

一、申請人的行為是否屬于修建違法建筑。《中華人民共和國公路法》第五十六條規(guī)定：“除公路防護、養(yǎng)護需要的以外，禁止在公路兩側(cè)的建筑控制區(qū)內(nèi)修建建筑物和地面構(gòu)筑物。”所以，申請人在公路建筑控制區(qū)內(nèi)修建的建筑物為非法建筑物，申請人在公路建筑控制區(qū)內(nèi)修建建筑物的行為構(gòu)成違法行為。

二、被申請人的強制措施是否合法適當。《中華人民共和國公路法》第八十一條規(guī)定：“違反本法第五十六條規(guī)定，在公路建筑控制區(qū)內(nèi)修建建筑物、地面構(gòu)筑物或者擅自埋設管線、電纜等設施的，由交通主管部門責令限期拆除，并可以處五萬元以下的罰款。逾期不拆除的，由交通主管部門拆除，有關(guān)費用由建筑者、構(gòu)筑者承擔。”根據(jù)以上分析，鑒于申請人構(gòu)成在公路建筑控制區(qū)內(nèi)違法修筑建筑物的行為，被申請人可據(jù)此作出行政處罰。

但根據(jù)原《中華人民共和國行政處罰法》第三十一條（現(xiàn)《中華人民共和國行政處罰法》第四十四條）、第三十八條（現(xiàn)《中華人民共和國行政處罰法》第五十七條）、第三十九條（現(xiàn)《中華人民共和國行政處罰法》第五十九條）的規(guī)定，行政機關(guān)在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當事人依法享有的權(quán)利。對確有應受行政處罰的違法行為的，根據(jù)情節(jié)輕重及具體情況，作出行政處罰決定，且應當制作行政處罰決定書。

按照以上相關(guān)規(guī)定，對申請人在公路建筑控制區(qū)內(nèi)修建違法建筑物和構(gòu)筑物的行為，應依法責令限期拆除，并可以作出行政處罰。對申請人不履行行政處罰決定的，依據(jù)《中華人民共和國行政強制法》第三十四條、第三十五條、第三十七條的規(guī)定，應當催告當事人履行法定義務。若申請人不履行行政處罰決定確定的義務，應當依照《中華人民共和國行政強制法》的有關(guān)規(guī)定，申請人民法院依法強制執(zhí)行。

本案中，被申請人直接制作了《責令改正通知書》送達當事人，在當事人拒絕簽收后，被申請人又直接作出《路政強制措施決定書》，缺失了行政處罰環(huán)節(jié)，同時自身作出行政強制決定而不是申請法院強制執(zhí)行，導致程序違法。

【案件啟示】

一、行政機關(guān)特別是行政執(zhí)法機關(guān)應厘清行政處罰與行政強制執(zhí)行的關(guān)系。行政處罰和行政強制執(zhí)行都是針對違反法律規(guī)定而采取的行政行為，二者具有承接關(guān)系。在行政相對人拒不接受行政處罰時，行政機關(guān)可以強制其履行。但二者仍有本質(zhì)的區(qū)別表現(xiàn)在：（1）性質(zhì)不同。行政處罰是在行政管理相對方違反法律規(guī)定的前提下，行政機關(guān)為其設定新的義務，直接影響相對方的實體權(quán)利義務的行為，本質(zhì)上屬于制裁性法律責任。行政強制執(zhí)行以行政管理相對人拒不履行行政決定或法律規(guī)定的義務為前提，不添加新的義務，只是強制相對人履行原定的義務。（2）目的不同。行政處罰的目的在于制裁相對人違反法律規(guī)定的行為，在于對“過去”違反行為的懲罰；行政強制執(zhí)行的目的在于督促義務人履行義務，其著眼點在于對“將來”義務內(nèi)容的實現(xiàn)。（3）實施機關(guān)不同。行政強制執(zhí)行除由行政機關(guān)實施外，主要由人民法院依行政機關(guān)的申請而實施，而行政處罰只能由行政機關(guān)或者法定組織實施。本案上級復議機關(guān)撤銷某公路路政執(zhí)法支隊的行政行為的主要原因是，被申請人沒有下達行政處罰決定并混淆了行政強制執(zhí)行與行政處罰行為的關(guān)系。

二、行政機關(guān)特別是行政執(zhí)法機關(guān)應保證行政處罰程序合法。程序合法是正確實施行政處罰的前提。行政機關(guān)作出行政處罰決定必須嚴格遵循《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定的步驟、方法和期限等程序規(guī)定，否則行政處罰行為將涉嫌違法。本案中，被申請人違法事實清楚、證據(jù)確鑿，行政機關(guān)應當依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，對其違法行為依法進行處罰，但被申請人在沒有下達行政處罰決定書的情況下，就直接作出路政強制措施決定，屬于程序違法。原《中華人民共和國行政處罰法》第二十三條（現(xiàn)《中華人民共和國行政處罰法》第二十八條）規(guī)定：“行政機關(guān)實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為?！北景副簧暾埲说摹敦熈罡恼ㄖ獣窇暈樾姓C關(guān)作出行政處罰行為的一個前置的階段行為，而不能在未下達行政處罰決定書的情況下實施行政處罰。

三、切實加大公路建筑控制區(qū)內(nèi)的執(zhí)法力度和法治宣傳力度。本案中，楊某稱控制區(qū)內(nèi)的土地使用權(quán)歸自己所有，修建建筑物的土地使用權(quán)是經(jīng)村委會批準的，并向路政執(zhí)法人員提供了村委會出具的證明材料。經(jīng)調(diào)查，楊某反映的土地置換事宜情況基本屬實。在公路建筑控制區(qū)內(nèi)修建建筑物、地面構(gòu)筑物等設施，是《中華人民共和國公路法》《公路安全保護條例》等法律禁止的，作為路政執(zhí)法人員必須對公路建筑控制區(qū)內(nèi)的任何建設工程要做到動態(tài)掌握，把違法行為控制在初始狀態(tài)，盡可能減少行政相對人的損失。同時路政執(zhí)法機關(guān)也應當按照“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制，落實普法任務和責任，加大公路建筑控制區(qū)管控宣傳的深度和廣度，讓廣大群眾能夠做到“知法、守法、護法”，為路政管理建立一個良好的執(zhí)法環(huán)境。