近日，應(yīng)急管理部、公安部、最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)《安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》（以下簡稱《辦法》），自印發(fā)之日起施行。《辦法》貫徹落實《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）要求，在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對安全生產(chǎn)日常執(zhí)法和事故調(diào)查中的案件移送與法律監(jiān)督、刑事證據(jù)的收集與使用以及相關(guān)部門間的溝通協(xié)作機制等方面問題作出了詳細規(guī)定。為便于實踐中深入理解和正確適用《辦法》，現(xiàn)就其中與人民法院工作有關(guān)的幾個問題作如下解讀。

（一）《辦法》的出臺背景

安全生產(chǎn)工作關(guān)系到人民群眾生命財產(chǎn)安全，關(guān)系到改革、發(fā)展和穩(wěn)定大局。黨中央、國務(wù)院歷來高度重視安全生產(chǎn)工作，黨的十八大以來作出一系列重大決策部署，推動全國安全生產(chǎn)工作取得積極進展。同時也應(yīng)當看到，當前我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化持續(xù)推進過程中，安全生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱，生產(chǎn)安全事故易發(fā)多發(fā)，尤其是重特大生產(chǎn)安全事故頻發(fā)勢頭尚未得到有效遏制，造成群死群傷的重特大生產(chǎn)安全事故時有發(fā)生，社會影響十分惡劣。如何進一步完善安全生產(chǎn)監(jiān)管體制機制，切實防范化解安全生產(chǎn)風險，是一個亟待解決的重要課題。

安全生產(chǎn)工作牽涉面廣，需要多部門相互協(xié)作，共同推進。實踐中發(fā)生的生產(chǎn)安全事故發(fā)生原因復雜，需要綜合采用行政、刑事和經(jīng)濟手段予以綜合懲治。一起生產(chǎn)安全事故發(fā)生后，一般由行政機關(guān)組成事故調(diào)查組開展事故調(diào)查，發(fā)現(xiàn)相關(guān)責任人員存在刑事犯罪嫌疑的，再將案件線索和證據(jù)材料移送司法機關(guān)處理。對于事故調(diào)查過程中確定相關(guān)責任人員存在刑事犯罪嫌疑的應(yīng)當向司法機關(guān)移送哪些證據(jù)材料和法律文書、行政機關(guān)事故調(diào)查過程中收集的證據(jù)材料能否作為刑事訴訟證據(jù)使用、人民法院作出的生效裁判文書的送達范圍，以及人民檢察院如何有效開展法律監(jiān)督等方面問題，一直存在較大爭議，造成各部門間溝通協(xié)作不暢，安全生產(chǎn)犯罪案件辦理周期過長，嚴重影響此類案件的依法公正審理，亟需采取切實措施予以解決。

中共中央、國務(wù)院2016年12月9日印發(fā)的《意見》提出，大力推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域依法治理，健全法律法規(guī)體系。為貫徹落實《意見》要求，解決實踐中存在的程序銜接方面的突出問題，應(yīng)急管理部、公安部、最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合起草了《辦法》，經(jīng)多次座談研討和廣泛征求意見后正式公布施行?！掇k法》對于建立健全安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機制，依法嚴厲懲治安全生產(chǎn)違法犯罪行為，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定，具有重要意義。

（二）《辦法》適用的案件范圍

《辦法》第二條規(guī)定：“本辦法適用于應(yīng)急管理部門、公安機關(guān)、人民法院、人民檢察院辦理的涉嫌安全生產(chǎn)犯罪案件。”即《辦法》適用的案件范圍為安全生產(chǎn)犯罪案件。從廣義上講，安全生產(chǎn)犯罪既包括個人故意破壞生產(chǎn)經(jīng)營設(shè)備、故意干擾生產(chǎn)、作業(yè)進程或者直接故意危害生產(chǎn)、作業(yè)人員人身安全的犯罪，也包括因過失導致發(fā)生生產(chǎn)安全事故的犯罪。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，對于個人故意實施的直接破壞生產(chǎn)、作業(yè)活動或者危害生產(chǎn)、作業(yè)人員人身安全的犯罪行為，應(yīng)由公安機關(guān)直接立案偵查，一般不涉及行政執(zhí)法與刑事司法的銜接問題。根據(jù)安全生產(chǎn)法和《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》的規(guī)定，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和其他負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門依法開展安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作；發(fā)生生產(chǎn)安全事故的，由縣級以上人民政府負責事故調(diào)查，也可以授權(quán)或者委托有關(guān)部門組織事故調(diào)查組進行調(diào)查。上述行政機關(guān)在日常執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的生產(chǎn)經(jīng)營單位或者相關(guān)個人存在的非法違法生產(chǎn)經(jīng)營行為，可能構(gòu)成非法采礦罪、非法制造、買賣儲存爆炸物罪、非法經(jīng)營罪或者偽造、變造國家機關(guān)印章罪等罪名，在事故調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的生產(chǎn)經(jīng)營單位或者相關(guān)責任人的違法犯罪行為，可能構(gòu)成重大責任事故罪、強令違章冒險作業(yè)罪、重大勞動安全事故罪、危險物品肇事罪、消防責任事故罪、失火罪和不報、謊報安全事故罪等罪名，均需由行政機關(guān)將犯罪線索和在行政執(zhí)法或者事故調(diào)查過程中收集的證據(jù)材料移送司法機關(guān)處理，有必要對相關(guān)程序銜接問題作出明確規(guī)定?！掇k法》第三條對安全生產(chǎn)犯罪案件涉及的主要罪名作出了列舉式規(guī)定，明確了應(yīng)適用《辦法》的安全生產(chǎn)犯罪案件的范圍。

（三）行政機關(guān)收集證據(jù)材料的證據(jù)效力

刑事訴訟法第五十四條第二款規(guī)定：“行政機關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。”理論上一般認為，行政機關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等實物證據(jù)，以及勘驗、檢查筆錄等客觀性較強的證據(jù)，可以直接作為刑事訴訟證據(jù)使用，但行政機關(guān)收集的證人證言、當事人陳述等言詞證據(jù)，由于主觀性較強，容易發(fā)生變化，且行政機關(guān)收集言詞證據(jù)的程序可能不夠嚴謹，難以保證證據(jù)內(nèi)容的真實性，不宜直接作為刑事訴訟證據(jù)使用，應(yīng)由偵查機關(guān)重新收集固定后才能采信。

在安全生產(chǎn)犯罪案件的實際處理過程中，對于行政機關(guān)收集證據(jù)材料的證據(jù)效力問題，主要存在兩個有爭議的問題，一是事故調(diào)查組在事故調(diào)查過程中收集的證據(jù)材料是否屬于行政機關(guān)收集的證據(jù)材料，二是行政機關(guān)在行政執(zhí)法和事故調(diào)查過程中形成的檢驗報告、鑒定意見和事故調(diào)查報告能否作為證據(jù)使用。研究認為，首先，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第六十五條第二款規(guī)定：“根據(jù)法律、行政法規(guī)行使國家行政管理職權(quán)的組織，在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的證據(jù)材料，視為行政機關(guān)收集的證據(jù)材料?！睋?jù)此，根據(jù)安全生產(chǎn)法和《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》等法律法規(guī)成立的事故調(diào)查組，屬于依法行使事故調(diào)查權(quán)的組織，其在事故調(diào)查過程中收集的證據(jù)材料應(yīng)當視為行政機關(guān)收集的證據(jù)材料。其次，行政機關(guān)在行政執(zhí)法和事故調(diào)查過程中形成的檢驗報告、鑒定意見和事故調(diào)查報告，在取得途徑、審查方式等方面確實與實物證據(jù)以及勘驗、檢查筆錄存在較大差別，但是，此類證據(jù)材料時效性和專業(yè)性均較強，形成過程高度依賴行政機關(guān)的專業(yè)知識，且對于非法違法生產(chǎn)經(jīng)營現(xiàn)場和生產(chǎn)安全事故現(xiàn)場而言，一旦錯過最佳調(diào)查時機，現(xiàn)場情況就難以復現(xiàn)，司法機關(guān)在刑事訴訟過程中難以進行再次調(diào)查或者重新檢驗、鑒定，如果相關(guān)檢驗報告、鑒定意見和事故調(diào)查報告不能作為刑事訴訟證據(jù)使用，將十分不利于此類案件的及時公正審理?！掇k法》第二十五條第一款明確，對于在查處安全生產(chǎn)違法行為或者事故調(diào)查過程中依法收集制作的檢驗報告、鑒定意見，以及經(jīng)依法批復的事故調(diào)查報告等證據(jù)，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。

根據(jù)《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》的規(guī)定，事故調(diào)查組成員應(yīng)當在事故調(diào)查報告上簽名。實踐中發(fā)現(xiàn)，某些安全生產(chǎn)犯罪案件中隨案移送的事故調(diào)查報告上缺少部分甚至全部成員的簽名，此類事故調(diào)查報告能否作為證據(jù)使用，各地人民法院存在分歧。研究認為，現(xiàn)階段事故調(diào)查報告缺少成員簽名的原因較為復雜，有的是因為法律意識不強、事故調(diào)查程序不夠規(guī)范，有的則是因為事故調(diào)查組成員害怕承擔責任而故意不予簽名。對于缺少成員簽名的事故調(diào)查報告，不宜直接予以排除，而應(yīng)參照刑事訴訟法第五十六條第一款的規(guī)定精神，允許事故調(diào)查組對瑕疵予以補正或者作出合理解釋?！掇k法》第二十五條第二款明確，事故調(diào)查組依照有關(guān)規(guī)定提交的事故調(diào)查報告沒有簽名的，應(yīng)當予以補正或者作出合理解釋。如果既無成員簽名，又無法補正或者作出合理解釋的，原則上不應(yīng)作為刑事訴訟證據(jù)使用。

（四）人民法院裁判文書的送達范圍

人民法院作出的生效裁判文書能否依法及時送達相關(guān)單位，直接關(guān)系到對罪犯所判處刑罰能否及時得到執(zhí)行。在安全生產(chǎn)犯罪案件中，往往還涉及到罪犯的黨紀政紀處分以及職業(yè)禁止措施的落實問題，裁判文書的送達問題更應(yīng)引起重視。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，人民法院內(nèi)部對于安全生產(chǎn)犯罪案件裁判文書的送達范圍理解不一，不同地區(qū)人民法院出臺的規(guī)范性文件和實際作法也不一致，迫切需要加以規(guī)范。

研究認為，確定安全生產(chǎn)犯罪案件中人民法院裁判文書的送達范圍，應(yīng)當堅持以下兩個原則：第一，合法性原則。送達是刑事訴訟法確定的人民法院的法定職責，確定裁判文書的送達范圍，應(yīng)當以刑事實體法和程序法的規(guī)定為基礎(chǔ)，不能不當擴大送達范圍，否則可能加重人民法院工作人員的法律責任和工作負擔。第二，必要性原則。刑事訴訟法第二百零二條、第二百六十四條等條文已經(jīng)對裁判文書的送達范圍作出了原則性規(guī)定，對于刑事訴訟法已有明確規(guī)定的，《辦法》無需再重復。

根據(jù)上述原則，《辦法》對于安全生產(chǎn)犯罪案件的裁判文書送達范圍，區(qū)分兩種情況作出了規(guī)定：第一，判決適用職業(yè)禁止措施的。現(xiàn)行法律和司法解釋對人民法院判決適用的職業(yè)禁止措施的執(zhí)行機關(guān)未作明確規(guī)定，結(jié)合安全生產(chǎn)法等法律、行政法規(guī)的規(guī)定，由承擔安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管職能的應(yīng)急管理部門執(zhí)行最為合適。另外，根據(jù)刑法第三十七條之一的規(guī)定，被判決適用職業(yè)禁止措施的罪犯違反人民法院作出的職業(yè)禁止措施決定的，由公安機關(guān)依法給予處罰。據(jù)此，人民法院判決適用職業(yè)禁止措施的，應(yīng)當將裁判文書送達罪犯居住地的縣級應(yīng)急管理部門和公安機關(guān)，同時還應(yīng)抄送罪犯居住地縣級人民檢察院，便于人民檢察院依法開展法律監(jiān)督。第二，罪犯具有國家工作人員身份的，往往涉及到黨紀政紀處分的落實問題，人民法院應(yīng)當將裁判文書送達罪犯原所在單位，由其原所在單位或者由其原所在單位報請有關(guān)部門落實黨紀政紀處分措施?！掇k法》還根據(jù)司法公開要求，對人民法院及時上網(wǎng)公布生效裁判文書作出了原則性規(guī)定，以利于社會公眾及時了解事故責任人員處理情況。

（五）人民法院如何在安全生產(chǎn)工作中發(fā)揮積極作用

安全生產(chǎn)工作關(guān)系重大，人民法院在依法行使審判權(quán)、嚴懲安全生產(chǎn)犯罪的同時，還應(yīng)適當延伸審判職能，力爭發(fā)揮更加積極的作用?，F(xiàn)階段實踐中存在的一個問題，是人民法院作為審判機關(guān)，無權(quán)參加行政機關(guān)組織的事故調(diào)查組，事故調(diào)查組在部分事故調(diào)查處理過程中對相關(guān)法律問題把握不準，造成認定具有犯罪嫌疑、移送司法機關(guān)處理的責任人員范圍不當。要解決這個問題，需要事故調(diào)查機關(guān)采取適當方式，加強與司法機關(guān)特別是人民法院的協(xié)調(diào)溝通?！掇k法》第二十二條明確，組織事故調(diào)查的應(yīng)急管理部門及同級公安機關(guān)、人民檢察院對涉嫌安全生產(chǎn)犯罪案件法律適用問題存在意見分歧的，必要時可以聽取人民法院意見。另外，為有效糾正非法違法生產(chǎn)經(jīng)營行為和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作疏漏，及時消除安全事故隱患，推動安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)，《辦法》第三十條還規(guī)定，人民法院發(fā)現(xiàn)有關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營單位在安全生產(chǎn)保障方面存在問題或者有關(guān)部門在履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責方面存在違法、不當情形的，可以發(fā)出司法建議。