（一）油氣長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目用地管理的主要內(nèi)容
　　油氣長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目用地 管理的主要內(nèi)容包括：獲取項(xiàng)目核準(zhǔn)的支持文件；根據(jù)管線路由評(píng)估項(xiàng)目土地使用成本；制定用地需求和計(jì)劃，制定管道通過權(quán)策略；與政府相關(guān)部門就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn) 行談判，政府發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)；支付補(bǔ)償費(fèi)用，取得相應(yīng)土地使用權(quán)證書；關(guān)注補(bǔ)償費(fèi)用落實(shí)情況，處理補(bǔ)償糾紛事件和土地沖突事件；與穿越設(shè)施的產(chǎn)權(quán)單位協(xié)商穿越施 工和補(bǔ)償事宜；保護(hù)生態(tài)環(huán)境，督促施工方節(jié)約用地，做好地貌恢復(fù)、土地復(fù)墾。
　?。ǘ┯蜌忾L(zhǎng)輸管道項(xiàng)目用地管理的方法
　　在 油氣長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目用地管理中，管道企業(yè)不僅要本著節(jié)約集約用地的原則，減少土地占用，更應(yīng)該以《土地管理法》、《物權(quán)法》以及《石油天然氣管道保護(hù)法》等 法律體系為支撐，通過建設(shè)單位和承包商的合作來制定有效的管道通過權(quán)策略，從而使用地管理在項(xiàng)目管理中發(fā)揮應(yīng)有的作用。
　　1.節(jié)約用地的方法。 管道企業(yè)要節(jié)約用地成本，從根本上還是要減少對(duì)土地的占用。一些技術(shù)手段，如優(yōu)化管線路由（減少耕地占用和穿越次數(shù)）、同一項(xiàng)目中不同管徑管線同溝敷設(shè)、 合并建站等都可以減少土地占用。此外，管道企業(yè)的承包商在管道建設(shè)過程中必須嚴(yán)格按設(shè)計(jì)的作業(yè)寬度施工，杜絕超占地作業(yè)，減少土地沖突事件的發(fā)生。
　　2.充分發(fā)揮法律體系的支撐作用。長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目的用地雖然比較特殊，但是所有問題都只能從法律層面和政策上找突破口，用理論指導(dǎo)實(shí)踐，找到切實(shí)可行的解決辦法。
　 　管道項(xiàng)目的臨時(shí)用地、永久性用地的取得和補(bǔ)償都可以通過《土地管理法》相關(guān)法律條款進(jìn)行調(diào)節(jié)。2004年的憲法修正案第20條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公 共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！毕鄳?yīng)地，在《土地管理法》修改中將“征用”改為了“征收”，《物權(quán)法》中也分別規(guī)定 了“征收”和“征用”的條款。區(qū)分“土地征收”與“土地征用”的實(shí)踐意義在于：不是所有的公共建設(shè)都需要進(jìn)行轉(zhuǎn)移土地所有權(quán)的土地征收，一些項(xiàng)目可能只需 取得土地使用權(quán)即可滿足需要。因此，管道通行用地的取得并不需要執(zhí)行土地征收程序?！妒吞烊粴夤艿辣Ｗo(hù)法》明確了將管道規(guī)劃納入城鄉(xiāng)規(guī)劃，有利于解決管 道建設(shè)同城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的矛盾；同時(shí)也明確了管道與其他建設(shè)工程相遇關(guān)系的處理原則，要求后開工的建設(shè)工程服從先開工或者已建成的建設(shè)工程?！段餀?quán)法》明確 了建設(shè)用地使用權(quán)可以地上、地下分別設(shè)立，那么公路鐵路方取得了地上建設(shè)用地使用權(quán)，管道企業(yè)就不需要向公路鐵路企業(yè)支付土地使用費(fèi)用（只支付安全措施費(fèi) 用）而直接取得地下的建設(shè)用地使用權(quán)。參照《物權(quán)法》中關(guān)于地役權(quán)的規(guī)定，管道企業(yè)可以嘗試以協(xié)商方式取得管道通過權(quán)，補(bǔ)償數(shù)額也由談判來確定。
　 　以地役權(quán)的方式設(shè)立管道通過權(quán)還具有以下優(yōu)點(diǎn)：一是使管道企業(yè)取得管道通行和限制用地有法律及程序可依。對(duì)于土地權(quán)利人來說，管道通過權(quán)的補(bǔ)償不僅是實(shí) 際損害補(bǔ)償，還包含了對(duì)限制土地的損失補(bǔ)償，應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于臨時(shí)用地補(bǔ)償方式。對(duì)于管道企業(yè)來說，可參照關(guān)于地役權(quán)的規(guī)定與土地權(quán)利人進(jìn)行相關(guān)問題的談判。二 是通過協(xié)議方式設(shè)立管道通過權(quán)。對(duì)于集體所有的土地，國(guó)土部門不用先征收再劃撥給管道企業(yè)使用，而是由管道企業(yè)直接與村集體協(xié)商管道通過權(quán)，直接將通過權(quán) 補(bǔ)償支付給村集體。這樣可以減少土地的浪費(fèi)和減少補(bǔ)償款的支付環(huán)節(jié)，甚至避免補(bǔ)償款被層層截留的現(xiàn)象。三是設(shè)立管道通過權(quán)可以對(duì)土地的利用進(jìn)行調(diào)節(jié)。調(diào)整 不動(dòng)產(chǎn)利用關(guān)系的用益物權(quán)主要是通過諸多土地權(quán)利的合理設(shè)置以實(shí)現(xiàn)土地上各種利益的分配。管道通過權(quán)可以通過管道企業(yè)和土地所有者或使用者之間協(xié)商約定而 分配各自的權(quán)利義務(wù)，這種方式比通過法律的直接規(guī)定來調(diào)節(jié)要靈活，而且能實(shí)現(xiàn)人們對(duì)土地最大限度進(jìn)行利用的愿望。
　　四是當(dāng)前對(duì)管道的保護(hù)體現(xiàn)為 對(duì)破壞管道安全行為的事后處罰，而不是以預(yù)防為主要原則。管道通過權(quán)的物權(quán)性質(zhì)可以排除他人對(duì)其權(quán)利的妨害，而不必以實(shí)際損害結(jié)果的發(fā)生為救濟(jì)要件。因 此，管道通過權(quán)制度的建立在管道保護(hù)方面優(yōu)于管道侵權(quán)制度，其物權(quán)屬性的利用可以滿足管道保護(hù)預(yù)防原則的實(shí)現(xiàn)。五是一次性生態(tài)補(bǔ)償并不能從根本上解決管道 工程的廊道效應(yīng)問題，借鑒地役權(quán)的環(huán)境法意義，可以在管道通過權(quán)權(quán)利中設(shè)定管道作業(yè)帶范圍內(nèi)可以容忍的破壞，并將該權(quán)利賦予管道建設(shè)單位，管道建設(shè)單位在 施工完成后，有義務(wù)對(duì)工程形成的干擾廊道進(jìn)行長(zhǎng)期性生態(tài)恢復(fù)和廊道重建。
　?。ㄈ┲贫ㄓ行У墓艿劳ㄟ^權(quán)策略
　 　目前我國(guó)大部分的油氣長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目管理模式是PMT（建設(shè)單位項(xiàng)目管理小組）+EPC（總承包商）+PMC（項(xiàng)目管理承包商即監(jiān)理）。PMT在實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目 目標(biāo)過程中貢獻(xiàn)很小，大部分工作都由EPC來完成。在項(xiàng)目實(shí)踐中，雖然建設(shè)單位是項(xiàng)目用地管理的主體，但必須有承包商（EPC及其分包商）的協(xié)助，雙方必 須在對(duì)抗的合同關(guān)系背景下，通過合作制定出有效的管道通過權(quán)策略。
　　策略包括以下幾方面內(nèi)容：PMT、EPC及其分包商合理分工。通常PMT負(fù) 責(zé)省級(jí)以上協(xié)調(diào)，EPC負(fù)責(zé)縣市鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，而EPC分包商則負(fù)責(zé)村鎮(zhèn)的具體操作；有足夠的協(xié)調(diào)人員、辦公和交通保障；有獨(dú)立的費(fèi)用審批支付體系，依據(jù)所簽訂 的協(xié)議，對(duì)補(bǔ)償費(fèi)、土地管理費(fèi)、協(xié)調(diào)費(fèi)、咨詢服務(wù)費(fèi)等管道通過權(quán)費(fèi)用，由PMT審批后直接支付，以減少層級(jí)環(huán)節(jié)；制定有提前量的用地計(jì)劃，計(jì)劃中明確用地 位置、面積、作業(yè)帶寬度、用地性質(zhì)、用途、用地起止時(shí)間；進(jìn)行詳細(xì)的基礎(chǔ)資料統(tǒng)計(jì)，會(huì)同地方政府土地管理部門，共同進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)交樁、放線，以及用地地類、地 面附著物、面積調(diào)查登記統(tǒng)計(jì)、確認(rèn)、審查和審批；成立處理補(bǔ)償糾紛、阻工事件的專門工作小組；對(duì)施工隊(duì)伍進(jìn)行土地法規(guī)宣傳教育，規(guī)范其用地行為，盡可能減 少建設(shè)用地，要求其文明施工，保護(hù)生態(tài)環(huán)境、地方設(shè)施和群眾利益，共同營(yíng)造和諧的施工社會(huì)環(huán)境；杜絕未批先用，超占、亂占、濫用土地行為；做好施工中棄土 棄渣處理、地形地貌恢復(fù)和土地復(fù)墾；通過一些無償?shù)脑袨椋鐬榇迕裾薜缆窐蛄?、修繕?biāo)O(shè)施、收割莊稼、捐助學(xué)校等贏得地方群眾的信任和支持。
　　四、結(jié)語
　 　“征地難”是線性工程項(xiàng)目建設(shè)存在的共同問題，因此項(xiàng)目用地管理逐漸成為工程項(xiàng)目管理中的重要內(nèi)容。油氣長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目用地管理的最終目標(biāo)是取得管道通過 權(quán)，但是我國(guó)沒有單獨(dú)的管道通過權(quán)制度，造成油氣長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目用地的取得十分困難。歐美等具有悠久管道歷史的國(guó)家普遍建立了管道通過權(quán)制度，即在土地使用 制度中確立了管道通過權(quán)的法律地位。一方面，對(duì)于規(guī)劃審批的管道項(xiàng)目，法律賦予項(xiàng)目所需土地的“強(qiáng)制使用權(quán)”；另一方面，對(duì)因管道建設(shè)和運(yùn)行給土地所有人 帶來的限制和損害，規(guī)定分別予以補(bǔ)償和賠償。我國(guó)《石油天然氣管道保護(hù)法》第十五條規(guī)定，“依照法律和國(guó)務(wù)院的規(guī)定，取得行政許可或者已報(bào)送備案并符合開 工條件的管道項(xiàng)目的建設(shè)，任何單位和個(gè)人不得阻礙”。但在目前的管道工程建設(shè)中，阻工是非常普遍和嚴(yán)重的問題，而且強(qiáng)制法律手段很少也很難被采用。國(guó)外的 管道工程實(shí)踐也證明了保障管道建設(shè)順利進(jìn)行的最好方式不是土地的強(qiáng)制使用政策，而是達(dá)成“管道通過權(quán)協(xié)議”，我國(guó)管道工程建設(shè)中很多的用地問題最終也是通 過協(xié)商的方式解決的。因此，通過協(xié)商方式約定管道通過權(quán)及其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是比較可行的政策手段。設(shè)立管道通過權(quán)對(duì)管道建設(shè)用地的取得與補(bǔ)償、土地利用各方權(quán)利 的平衡、管道的安全保護(hù)和管道廊道生態(tài)環(huán)境的保護(hù)等具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
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