著力強化安全生產(chǎn)監(jiān)察體系

??? 為了進一步掌握安全生產(chǎn)監(jiān)察機構(gòu)和隊伍建設(shè)現(xiàn)狀，分析面臨的問題和困難，研究解決方法和措施，確立建設(shè)方向和目標，切實發(fā)揮安全生產(chǎn)監(jiān)察的職能作用。根據(jù)要求，筆者對當前的安全生產(chǎn)監(jiān)察體系建設(shè)情況進行了專題調(diào)研。從總體情況看，當前安全生產(chǎn)監(jiān)察體系中存在安全生產(chǎn)體制不順暢、安全生產(chǎn)監(jiān)察機構(gòu)建設(shè)不到位及安全生產(chǎn)行政執(zhí)法力度缺乏等問題，已嚴重影響了安全生產(chǎn)監(jiān)察法定職能的充分發(fā)揮，在一定程度成為了安全生產(chǎn)事故得不到有效控制的重要原因，強化和完善安全生產(chǎn)監(jiān)察工作，應(yīng)當是當前安全生產(chǎn)工作的重要課題。
一、當前安全生產(chǎn)監(jiān)察體系的現(xiàn)狀與存在的主要問題
（一）認識不足，決心不大。應(yīng)該說政府對安全生產(chǎn)的認識是不足的，政府片面的強調(diào)安全生產(chǎn)的重要性，而沒有充分認識到安全生產(chǎn)的復雜性，更沒有客觀的認識到生產(chǎn)安全問題是社會經(jīng)濟發(fā)展一定階段的必然問題，僅是一味的通過層層分解的方式把問題簡單的往下推，甚至只利用簡單的結(jié)果考核來論安全生產(chǎn)的工作英雄，致使各級政府只注重結(jié)果考核而不注重過程管理。再加上生產(chǎn)安全問題本身所特有的突發(fā)性和偶然性特征，致使很大一部分企業(yè)心存僥幸，而更嚴重的是這種僥幸心理不僅存在于企業(yè)，它甚至在我們的政府、主要領(lǐng)導以及安監(jiān)部門間蔓延。應(yīng)該說國家對安全生產(chǎn)的重視程度非常之高，但只通過簡單的事后行政考核和追責是遠遠不夠的?！鞍踩谝?，預防為主”，沒有完整的國家監(jiān)察體系，如何有效的預防事故發(fā)生，如何體現(xiàn)出國家在控制安全生產(chǎn)事故方面的作為呢？長此以往，很容易讓群眾置疑國家治理安全生產(chǎn)的決心。安全生產(chǎn)本身就是盡人事、聽天命的事情，但現(xiàn)在似乎形成了一種可怕的認識，只聽天命。很大一部分人，其中包括企業(yè)、政府、領(lǐng)導、安監(jiān)部門等等，都認為不出問題的話不做工作也不會出問題，要出問題的話，就是做了工作也照樣出問題，從而讓許多人不想再去盡人事，就這樣形成了一個可怕的怪圈。
（二）體制不順，機制不暢?！肮苌a(chǎn)必須管安全”這句口號我們喊了幾十年，它似乎也是我國的安全生產(chǎn)管理體制遵循的基本原則，我們可以看到從中央到地方到企業(yè)都是按照這個原則在進行管理的。應(yīng)該講有它一定的道理，也許在一定階段一定范圍也起到了一定的作用，但細想一下，它也有一定的片面性，有時甚至成為推動當前安全生產(chǎn)工作不斷強化的絆腳石?！肮苌a(chǎn)必須管安全”歸根結(jié)底也就是說生產(chǎn)和安全都由自己管理，自己的行為自己約束，它高度強調(diào)了個體的自我約束能力，但是它適合當今社會嗎？答案絕對是否定的。有這樣一件事情，一個地方依法進行打非行動，安監(jiān)工作人員在檢查中發(fā)現(xiàn)有個別企業(yè)為了生產(chǎn)需要擅自安裝使用了?；a(chǎn)設(shè)備，且不符合相關(guān)規(guī)范要求，按目前的法律體系其屬于未批先建項目，工作人員將該情況上報部門領(lǐng)導，部門領(lǐng)導多次與該企業(yè)溝通，要求立即整改，也下了相關(guān)的法律文書，但該企業(yè)是該地方的重要招商引資企業(yè)，企業(yè)直接就將此事向分管工業(yè)的地方領(lǐng)導作了反映，按照“管生產(chǎn)必須管安全”的原則，當?shù)氐陌脖O(jiān)部門也屬于此位領(lǐng)導分管，領(lǐng)導經(jīng)過再三權(quán)衡，認為發(fā)展經(jīng)濟是需要冒一點風險的，最后其要求安監(jiān)部門為促進經(jīng)濟發(fā)展營造良好的發(fā)展環(huán)境，睜一只眼閉一只眼，為企業(yè)做好服務(wù)，讓其在本地安心發(fā)展。按照現(xiàn)行的管理體制，你說安監(jiān)部門能怎么樣呢？這件事當然也就是不了了之了。個體總是有僥幸心理的，在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的今天，僅僅依靠個體的自我約束是遠遠不夠的。雖說這是一件個例，但其確實有一定的代表性。安全生產(chǎn)僅依靠地方監(jiān)管，顯然是存在缺限，缺乏監(jiān)督的。
（三）隊伍不全，人員不足。目前多數(shù)安全生產(chǎn)監(jiān)察機構(gòu)的監(jiān)察執(zhí)法人員嚴重不足，超負荷運轉(zhuǎn)。而且，現(xiàn)有人員中很大一部分從其它部門調(diào)劑過來，不熟悉安全業(yè)務(wù)，不懂得法律法規(guī)，普遍存在年齡偏大、知識結(jié)構(gòu)不合理、法律素質(zhì)較低的情況，難以勝任繁重的安全生產(chǎn)監(jiān)察執(zhí)法工作。以筆者調(diào)查的松陽縣為例，該縣安監(jiān)部門共有編制14人，其中安監(jiān)局公務(wù)員編制6人，監(jiān)察大隊參公編制8人，現(xiàn)實際在崗14人。該部門的人員結(jié)構(gòu)是局長等領(lǐng)導班子4人，辦公室3人，礦山科2人，?；?人，監(jiān)察大隊2人，駕駛員2人。監(jiān)察大隊的工作人員由于安監(jiān)部門本身的工作需要就從編制的8人變成了實際在崗2人，而這2人也沒有一個真正專職從事安全生產(chǎn)監(jiān)察的，其中1人為縣派農(nóng)村工作指導員，另1人為退二線老同志長期被縣政府借用。如此，該縣的安全生產(chǎn)監(jiān)察隊伍幾乎為空?？h級安全生產(chǎn)監(jiān)察隊伍尚且如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的監(jiān)察隊伍就更可想而知了，其監(jiān)察機構(gòu)有“巢”無“鳥”，既使有人，或是內(nèi)部調(diào)劑，或是身為其人，實是兼其職，更甚至無人想做、無人敢做?？梢哉f目前處于最基層、最前沿的縣鄉(xiāng)安全生產(chǎn)監(jiān)察執(zhí)法仍然是斷層。
（四）職責不清，程序不嚴。筆者在幾年的安全生產(chǎn)監(jiān)察實踐中感受最深的還是我們對自己的職責定位不清，更沒有一整套切合實際嚴整的程序來推進工作。這么多年，做什么？怎么做？一直困撓于心。筆者從事過的工作不下五種，其中也包括其它行業(yè)的行政執(zhí)法工作，但從來沒有一種工作會像做安全生產(chǎn)那樣的盲目，那么的困難。作為普普通通的公務(wù)人員，需要做的是執(zhí)行，可以說我們不怕忙不怕累，而最可怕的是盲目，做事情沒有標準，如何做沒有尺度。應(yīng)該說安全生產(chǎn)工作有其復雜性，目前的安全生產(chǎn)法律法規(guī)規(guī)范的規(guī)定也十分的寬泛，但這些不能僅僅依靠個別公務(wù)人員或者個別安監(jiān)部門依靠自己對安全生產(chǎn)的個別理解去做，那真的是叫摸著石頭過河，什么時候摔倒搞不清楚。最簡單的一個例子，就說說我們最普通的對企業(yè)的安全生產(chǎn)檢查，我們?nèi)テ髽I(yè)檢查什么？雖然說安監(jiān)總局24號令有規(guī)定，可那些規(guī)定實在是太寬泛，理論性太強，實踐中我們還是不清楚做什么，或者說能不能做的到。如24號令第八條第一款第（三）項：建立和落實安全生產(chǎn)責任制、安全生產(chǎn)規(guī)章制度和操作規(guī)程、作業(yè)規(guī)程的情況。就這一點，我們應(yīng)該檢查企業(yè)的什么內(nèi)容，是對企業(yè)所有的該項內(nèi)容進行檢查，還是對部分內(nèi)容進行抽查，檢查的內(nèi)容又需要達到什么樣的標準，哪種標準依照什么程序進行處理，似乎從來沒有看到過哪個層次有什么具體的規(guī)定，特別是實踐層次的相關(guān)規(guī)定。這只是24號令第八條19項內(nèi)容中的一項，而我們每次去企業(yè)又是否應(yīng)該對該19項內(nèi)容進行全面檢查呢？這都缺乏適合實踐操作的相應(yīng)規(guī)定，可想而知我們的安監(jiān)人員和基層安監(jiān)部門職責有多么的不清晰，程序有多么的不嚴整。
（五）裝備不行，手段不夠。以松陽縣為例，安監(jiān)機構(gòu)于2005年獨立設(shè)為縣級直屬機構(gòu)，從成立到獨立這6年間，一切都是白手起家，由于先天不足，現(xiàn)在仍是一窮二白。辦公場所是臨時租用的，電腦等辦公設(shè)備大多都是五年前的老式電腦，更別說有什么外出取證的便攜式電腦、攝像機了，個體防護方面也只是配備了幾頂安全帽。與同一時代成立的藥監(jiān)局、環(huán)保局相比，相差甚遠。安全檢查還是憑經(jīng)驗看、聽、摸、聞、記，缺乏相應(yīng)的檢查與取證儀器和設(shè)備，影響了工作正常開展。應(yīng)該說這些年來，安監(jiān)系統(tǒng)的自身建設(shè)是嚴重滯后的。這么多年來，由于體制機制限制，上級安監(jiān)部門對下級安監(jiān)部門的支持幾乎為零，我們看到的都是什么什么督查，而很少看到有什么什么關(guān)心。
（六）指導不強，交流不足。筆者從事安全生產(chǎn)工作將近三年，除參加了一次為期3天的執(zhí)法證考證培訓外，可以說再沒有參加過其它培訓，而執(zhí)法證培訓也是純理論性的培訓，對實際工作毫無指導意義，由此可見，安監(jiān)部門對本系統(tǒng)的工作指導培訓有多么的少。從企業(yè)檢查、整改到處罰，從事故調(diào)查、取證到報告等等一系列的工作，幾乎都是依靠自己的理解在開展。不僅如此，我們在工作中碰到的問題也沒有一個解決的途征，很多問題只能依靠個別同志的武斷來做決定，想想真是有點可笑?，F(xiàn)在的各級安監(jiān)機構(gòu)可以說是只知道不斷的向下面推責任、壓任務(wù)，但很少考慮下面能不能承受的起這種責任、完成的了這些任務(wù)。系統(tǒng)內(nèi)形成了嚴重不團結(jié)的局面，碰到問題不敢指導，害怕指導，甚至無力指導。而安監(jiān)系統(tǒng)又是嚴重缺乏交流的，特別是上下級之間的交流，按照目前的體制，每一級的安監(jiān)工作人員基本上都是從該層級的其它部門調(diào)入的，很多都沒有安全生產(chǎn)工作經(jīng)驗，上下級之間總隔著一層厚厚的膜，上級對下級的指導總是過于理論，而下級對上級的決策總是難以理解。
（七）責任不少，待遇不多?！鞍踩a(chǎn)責任重于泰山”，誰都清楚這句話的重量，應(yīng)該說安監(jiān)人員是這句話最前沿的實踐者，處處講的都是責任。從安監(jiān)系統(tǒng)成立以來，我們很少聽到安監(jiān)系統(tǒng)有什么先進人物、先進事跡，但經(jīng)常可以從各種事故報道中聽到安監(jiān)人員失職瀆職，怎么會出現(xiàn)這種現(xiàn)象呢？難道安監(jiān)人員真的就那么差那么劣嗎？筆者認為這是目前安監(jiān)體制機制的缺陷和社會對安監(jiān)認識的偏差造成的結(jié)果。前面說過，筆者從事的工作不下五種，但說實話真沒有一份工作會比安監(jiān)工作更有壓力。也許有很多人會說這種壓力是社會所需要的，政府管理所必須達到的效果，筆者當然也同意這些人的意見?？墒谴蠹矣袥]有想過，職責與待遇的對等性原則。筆者認為一個人做工作無非是為了兩點，一是利益，另一個是信念。與安監(jiān)人員的責任相比，待遇在哪里？利益有嗎？以松陽縣為例，安監(jiān)工作人員的待遇在全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門中絕對是中下水準的。有時候我們說作為公務(wù)人員，做工作不能僅僅為了利益回報，那么信念呢？安監(jiān)人員做事的信念在哪里？我不清楚，相信很多很多的安監(jiān)人員都不清楚。而清楚的是，安監(jiān)依舊依靠事故后的罰款創(chuàng)收，吃的是“死人飯”，更清楚是因為安監(jiān)的每一項工作都有可能造成嚴重后果，有時候因工作忙而少轉(zhuǎn)發(fā)一個文件也會混個失職瀆職。因此，現(xiàn)在我們似乎只能看到失職瀆職在前方等你，而看不到自己通過勤勤懇懇做事獲得什么先進、得到什么尊重。
二、強化當前安全生產(chǎn)監(jiān)察體系的幾點見解
（一）樹立本質(zhì)安全理念
徹底改變安全生產(chǎn)“不發(fā)生事故不死人”觀念，“安全第一，預防為主”的安全生產(chǎn)方針提倡了幾十年，但政府仍然是花費大量的人力財力在事故的善后、處理上，安全管理仍是事后處理型，把“不發(fā)生事故不死人”當作安全生產(chǎn)工作的成效和目標，只是半截子工程，是安全生產(chǎn)工作在“低層次循環(huán)”的反映。安全生產(chǎn)是一個系統(tǒng)工程，新形勢下的安全生產(chǎn)工作絕不能再停留在行政考核和責任追究上，我們要逐步樹立本質(zhì)安全理念，把事后的行政考核和責任追究轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑暗姆揽睾捅O(jiān)察，把僅依靠地方監(jiān)管的模式轉(zhuǎn)變?yōu)閲冶O(jiān)察與地方監(jiān)管相結(jié)合的模式，將安全寓于生產(chǎn)、管理和科技進步之中，不斷研究解決其深層次問題，注重源頭治理，克服體制機制的弊端，實現(xiàn)本質(zhì)安全。
（二）實現(xiàn)監(jiān)察相對獨立
圍繞“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責”的安全生產(chǎn)管理思路，借鑒美國、德國等國家安全監(jiān)察機構(gòu)建設(shè)模式，學習質(zhì)檢、藥監(jiān)等垂直管理部門的機構(gòu)設(shè)立經(jīng)驗，建立一個集中、統(tǒng)一和垂直的監(jiān)察體系，從解決地方保護瓶頸和妥善處置地方經(jīng)濟利益與安全生產(chǎn)的辯證關(guān)系入手，嘗試安全監(jiān)察機構(gòu)實行國家垂直管理或省、市以下垂直管理，以切實改變安全監(jiān)察機構(gòu)“執(zhí)法沒有地位，監(jiān)察沒有力度”的境況，使安全生產(chǎn)監(jiān)察成為國家督查各地落實法律法規(guī)情況、監(jiān)管情況、瞞報情況、事故處理情況和隱患排治情況的重要手段。用“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管”模式取代目前僅依靠地方監(jiān)管的方法，讓安全生產(chǎn)監(jiān)督管理起到事半功倍的效果。
（三）組建高效監(jiān)察隊伍
組建一只高素質(zhì)、高效率的安全生產(chǎn)監(jiān)察隊伍，是建設(shè)安全監(jiān)察體系的基礎(chǔ)，針對安全監(jiān)察力量薄弱，職能履行不到位的現(xiàn)象，以建設(shè)一支政治合格、紀律嚴明、業(yè)務(wù)精通、作風過硬的高素質(zhì)的新型監(jiān)察隊伍為總體目標。通過有效方式，保證安全生產(chǎn)監(jiān)察隊伍名稱統(tǒng)一、標識統(tǒng)一、職能統(tǒng)一、程序統(tǒng)一和裝備統(tǒng)一，切實承擔起安全生產(chǎn)監(jiān)察職能，逐步樹立安全生產(chǎn)執(zhí)法威信，提高安全生產(chǎn)監(jiān)察效果，推進各項安全生產(chǎn)法律法規(guī)的貫徹實施。
首要的工作是按照國家安監(jiān)總局的相關(guān)文件要求，加強監(jiān)察機構(gòu)和裝備建設(shè)。各級監(jiān)察機構(gòu)，特別是處在安全監(jiān)察一線的縣級機構(gòu)所有的裝備設(shè)備，包括辦公場所、辦公設(shè)備、交通工具、取證工具、個體防護、軟件及信息系統(tǒng)、機構(gòu)及工作人員標識等等都應(yīng)該統(tǒng)一納入安全生產(chǎn)保障體系建設(shè)范疇，由國家總局或省、市局專門負責統(tǒng)一管理，逐年配置。實際上按照安監(jiān)部門擔負的職責和國家賦予的權(quán)力，其保障體系規(guī)范化建設(shè)水平就不應(yīng)該比工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)等行業(yè)部門差。
其次的工作是多渠道多途徑引進和培養(yǎng)人才，著力充實監(jiān)察人員，特別是一線監(jiān)察人員。通過建立安全生產(chǎn)監(jiān)察人員素質(zhì)基本標準，健全選拔制度、合理配置監(jiān)察人員。一方面在擴大監(jiān)察隊伍編制的同時，招錄年青的專業(yè)技術(shù)人才充實實力。另一方面要加強現(xiàn)有人員的培訓，缺什么補什么。安全生產(chǎn)行政執(zhí)法是一項全新的工作，需要較高的法律素質(zhì)和專業(yè)知識。根據(jù)工作需要，加強監(jiān)察人員的法律培訓和實際操作技能培訓，重視他們的知識更新。同時上級安監(jiān)部門應(yīng)結(jié)合實際工作制定相應(yīng)的工作手冊（相當于崗位操作規(guī)程），不斷規(guī)范監(jiān)察人員工作方式方法，讓監(jiān)察人員可以依據(jù)工作手冊要求開展工作。
第三方面的工作是盡快理清安全監(jiān)察機構(gòu)和人員的職能職責，規(guī)范工作程序。一方面對國家法律、法規(guī)和政策明確賦予安全生產(chǎn)監(jiān)察機構(gòu)和人員的職能職責，我們要結(jié)合監(jiān)察機構(gòu)和人員配備實際情況，以合理合法的形式予以明確，讓監(jiān)察人員清楚職責，明白應(yīng)該檢查什么、做什么。另一方面需要根據(jù)實際工作情況制定和完善一套合理合法、嚴整嚴肅的工作程序，按程序辦事，依據(jù)程序來開展工作、推動工作，依靠程序來保護監(jiān)察機構(gòu)和監(jiān)察人員，讓監(jiān)察人員明白應(yīng)該如何處理，怎么做。
第四方面的工作是堅定監(jiān)察人員的工作信念，提高監(jiān)察人員的工作待遇。一方面對監(jiān)察人員要加強理想信念方面的教育，樹立先進，特別是一線工作先進，重視他們、尊重他們，讓廣大監(jiān)察人員真正理解“安全生產(chǎn)責任重于泰山”的正面含義。另一方面要建立合理的工作評價機制，提高監(jiān)察人員的待遇，讓待遇與責任相匹配，給于必要的津貼補貼和一定發(fā)展空間，才能在市場經(jīng)濟的今天留住人才推動工作。
（四）不斷提高監(jiān)察能力
一是要利用好現(xiàn)有資源，包括人力、物力、財力和外圍資源，迅速團結(jié)起來，形成合力，確解安監(jiān)小、散、亂的難題。二是要打破安監(jiān)系統(tǒng)上下級之間的隔膜，加強交流。利用研討會、論壇、聯(lián)誼活動等形式來促進感情交流，利用人員選調(diào)、掛職鍛煉等形式來促進人員交流，利用業(yè)務(wù)培訓、現(xiàn)場會、業(yè)務(wù)交流會、交叉檢查等形式來促進業(yè)務(wù)交流。三是要改進工作方法，從以往重點對具體隱患的檢查，轉(zhuǎn)變?yōu)閷ζ髽I(yè)安全生產(chǎn)管理的監(jiān)督檢查，查找企業(yè)的管理薄弱環(huán)節(jié)，促進企業(yè)安全生產(chǎn)管理體系的完善，提高企業(yè)安全生產(chǎn)管理水平；從以往重點以告知形式的檢查，轉(zhuǎn)變?yōu)殡S機抽查、暗訪及巡查，從根本上解決政府安全監(jiān)察人員成為企業(yè)安全員，又做不好企業(yè)安全員的不正?，F(xiàn)象。四是要提高信息化水平，利用計算機、互聯(lián)網(wǎng)等先進的科學技術(shù)來為安全生產(chǎn)監(jiān)察服務(wù)，建立健全企業(yè)安全生產(chǎn)管理備案系統(tǒng)、安全監(jiān)察管理系統(tǒng)、案件辦理系統(tǒng)、事故處理系統(tǒng)等一系列信息系統(tǒng)，來提升安全生產(chǎn)監(jiān)察能力。五是要盡快建立安全生產(chǎn)監(jiān)察工作支持系統(tǒng)，不斷總結(jié)工作經(jīng)驗，為一線的安全生產(chǎn)監(jiān)察工作服務(wù)，對一線工作中碰到的問題及時給予處理與解決，做好一線監(jiān)察工作的堅強后盾。六是要學習先進經(jīng)驗，要正視自身的弱點，承認自己的年輕，敢于向一些老牌的工作部門，如消防、質(zhì)監(jiān)等部門學習，學習他們先進的工作方式與工作經(jīng)驗，取長補短，從而改進自己的工作。
安全生產(chǎn)是經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的客觀要求，是人民群眾的深切企盼。雖說其具有一定的復雜性，但作為一個有責任心的政府必須迎難而上、竭盡全力，而健全的安全生產(chǎn)監(jiān)察體系是我們政府在安全生產(chǎn)問題上有作為、能作為的重要體現(xiàn)。
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