死了那么多人，罰得再多也不過份；過份的是，為什么出了事故才罰，而不是發(fā)現(xiàn)有違法行為就罰。這是在依法治國的大背景下，在安全生產(chǎn)有法可依的前提下，不容回避、又必須解決的問題。對違法生產(chǎn)視而不見，放任那些不具備安全生產(chǎn)基本條件的企業(yè)繼續(xù)生產(chǎn)，這就是事故多發(fā)的重要原因之一，也就是我們安全監(jiān)管力度不夠、姑息遷就種下的禍根。

今年8月，全國許多媒體都報(bào)道了 “3.22” 特大瓦斯爆炸事故處理結(jié)果：山西省呂梁地區(qū)孝義市孟南莊煤礦被處罰款2118.58萬元，涉案的23人受到相應(yīng)處理，其中有5人被追究刑事責(zé)任。此事引起社會(huì)廣泛關(guān)注，的確是一件難得的事，這是依法治安全的成功記錄。但是，如果全面透視這件事情，人們不禁會(huì)問，假如孟南莊煤礦沒有出事，會(huì)受到這樣的處罰嗎？為什么孟南莊煤礦能持過期證照違法生產(chǎn)并脫離安全監(jiān)管達(dá)三月之久？人們還會(huì)問，這是在處理事故，還是在處罰安全生產(chǎn)違法行為？如果言明是在處罰違法行為，興許會(huì)觸動(dòng)各行各業(yè)的敏感神經(jīng)，促進(jìn)全國的安全生產(chǎn)。

這張罰單早就該開

從構(gòu)成孟南莊煤礦巨額罰款的最大的一部分看，其法律依據(jù)是《煤炭法》。該礦違犯的是《煤炭法》的第二十二條，按照第六十七條的規(guī)定進(jìn)行處罰。但這兩條法律規(guī)定都沒有載明對無證生產(chǎn)的處罰應(yīng)在發(fā)生事故之后。因?yàn)檫@兩個(gè)條款都不是關(guān)于事故調(diào)查處理的規(guī)定，它清楚明了、毫無歧義地告訴我們：“……未取得煤炭生產(chǎn)許可證，擅自從事煤炭生產(chǎn)的，由煤炭管理部門責(zé)令停止生產(chǎn)，沒收違法所得，可以并處違法所得一倍以上五倍以下的罰款；拒不停止生產(chǎn)的，由縣級以上地方人民政府強(qiáng)制停產(chǎn)?！庇纱丝梢?，只要發(fā)現(xiàn)無證生產(chǎn)，就應(yīng)處罰。所以，孟南莊煤礦無論是否發(fā)生事故，都應(yīng)受到這樣的處罰。遺憾的是，這樣的處罰，是在72條生命灰飛煙滅之后才做出的；而且，所依據(jù)的法律又是早在1996年12月1日就已正式施行的《煤炭法》。換言之，對類似孟南莊煤礦這樣的違法礦井該怎么處罰，何時(shí)處罰，煤炭管理部門是沒有理由推說不知的。何況無證采礦、持過期證照生產(chǎn)是最容易發(fā)現(xiàn)，也是最容易核實(shí)的違法現(xiàn)象。為什么非等出了大事，釀成驚天大案之后，才去調(diào)查核實(shí)，才去做出處理？這里面到底存在著哪些深層次問題？如果不從根子上解決問題，罰款再多，也是權(quán)宜之計(jì)，治標(biāo)而已。人們并不看重這筆巨款能否如數(shù)收繳，人們擔(dān)心的是，這一震懾能持續(xù)的時(shí)間有多長，波及的范圍有多大；更為擔(dān)心是，經(jīng)這一陣之后，一切極有可能回歸以往。人們對“雷聲大，雨點(diǎn)小”已經(jīng)習(xí)慣，即使不是這樣，你有政策，他有對策，也讓你奈何不得。

就在孟南莊煤礦被重罰之后，重慶市奉節(jié)縣寨官煤礦在采礦許可證過期一年多后仍在開足馬力生產(chǎn)，而且還越界超范圍開采，用“只準(zhǔn)開一口井”的過期許可證連續(xù)開了五口井。《中國安全生產(chǎn)報(bào)》9月13日以“寨官煤礦‘能量’何來”為題作了報(bào)道。報(bào)道說，寨官煤礦負(fù)責(zé)人劉某某承認(rèn)擁有六口礦井，并出示了開辦煤礦的有關(guān)手續(xù)，但所有六口礦井，采礦許可證和煤炭生產(chǎn)許可證只有一套，其中采礦許可證已于去年6月到期。當(dāng)有人對許可證過期、“六井一證”的合法性以及“一證多井”現(xiàn)象提出質(zhì)疑時(shí)，奉節(jié)縣國土局地礦資源科有關(guān)人士做出的解釋令人膽寒：“是把風(fēng)井用作采煤了”。該縣煤炭工業(yè)局副局長楊某某還說，寨官礦是合法煤礦。難怪寨官煤礦一名自稱是大股東的李姓人士會(huì)大言不慚地說：“這是國家允許的?！睂Υ?，我們再來聽聽上級管理部門的說法，重慶市國土局礦產(chǎn)資源處負(fù)責(zé)辦證的工作人員說：“礦權(quán)所有人應(yīng)在到期前30天申請延期，沒有延期就不再是合法礦井?！痹撎幪庨L李定河說：“一個(gè)礦區(qū)只允許有一口井，發(fā)給一個(gè)采礦許可證?！?重慶市煤礦安全監(jiān)察局辦公室有關(guān)人士也表示，煤炭生產(chǎn)許可證必須是一井一證；回風(fēng)井嚴(yán)禁出煤，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，必須責(zé)令立即停止生產(chǎn)。

據(jù)知情人士透露，寨官煤礦日產(chǎn)原煤200多噸。也就是說，該礦自去年6月到今年9月，在近15個(gè)月時(shí)間內(nèi)，每天都有200多噸原煤的違法所得。依照《煤炭法》第六十七條的規(guī)定，這450多天的違法收入都應(yīng)悉數(shù)沒收，并處一倍以上五倍以下的罰款。但違法生產(chǎn)一年多的寨官煤礦，卻沒有因違法而受到任何行政處罰。其原因有二，一是僥幸沒出事故；二是“因?yàn)楹竺嬗腥恕薄?001年4月，該礦因越界開采被判賠15萬元，至今不僅沒給原告兌現(xiàn)，也未撤出所侵占的地盤。這種公然拒法、渺視法庭，不執(zhí)行法院判決的個(gè)人行為都能因原告的忍氣吞聲而不了了之，何況參與者眾多又涉及社會(huì)各階層的違法采煤呢！

沒出事故 ≠ 合法

寨官煤礦的違法生產(chǎn)決非個(gè)別現(xiàn)象。據(jù)報(bào)道，湖南省截至今年3月，仍有一大半正在紅紅火火生產(chǎn)的煤礦屬無證礦。可見，不具備安全生產(chǎn)條件，又在進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的企業(yè)隨處可見。中國之大，各地準(zhǔn)辦企業(yè)的要求既不同也不高，市場準(zhǔn)入門檻高低不一，業(yè)主開辦企業(yè)的隨意性強(qiáng)，致使許多企業(yè)先天不足；加之監(jiān)管體制不合理、監(jiān)管人員素質(zhì)低下，導(dǎo)致本有缺陷的監(jiān)管又添新亂，使企業(yè)經(jīng)營者或知法違法，或不知法而違法，總之，大有空子可鉆。曾有報(bào)道說，一對夫婦閑著沒事，太陽當(dāng)頂了，才從床上起來。老婆對老公說，做點(diǎn)啥呢？老公搜腸刮肚之后也沒想出好主意，便說干脆到地里掏煤。老婆遲疑地說，只好這樣了。于是拿起鋤頭扁擔(dān)和籮筐，就到自家地里掘洞挖煤。時(shí)日不多，便開始雇工，做起了老板。這聽起來難免有些玄乎，卻是成千上萬的小煤窯、小作坊的開業(yè)典禮。像這樣的企業(yè)，怎能達(dá)到安全生產(chǎn)的基本要求，連老板自身的安全健康都沒有保障，還談什么雇工的安全。這是令人擔(dān)憂的事實(shí)。這些企業(yè)多數(shù)是自生自滅，很少聽說因?yàn)榇嬖诎踩a(chǎn)違法行為而被關(guān)掉的，除非發(fā)生了瞞不過去的傷亡事故。

關(guān)閉非法小煤礦，人們已經(jīng)干了好幾年，按當(dāng)初的計(jì)劃，早就關(guān)完了。其實(shí)，由于地方保護(hù)主義作祟，個(gè)人利益驅(qū)使，不少關(guān)了的礦井偷偷摸摸變著法子從未停止過生產(chǎn)。今年3月，湖南省安監(jiān)局派出4個(gè)督查組分赴婁底、郴州、邵陽等地檢查，發(fā)現(xiàn)該省還存在著非法煤礦反彈和新開非法礦的問題，僅漣源市就有100多處非法煤礦，大部分都是2002年下半年以來新開的獨(dú)眼井。四川省開江縣有近20個(gè)已關(guān)煤礦私自開采過，其中壇子河煤礦是2000年關(guān)閉的，去年以來，在執(zhí)法人員的數(shù)次炸封后又多次開井生產(chǎn)。國家安監(jiān)局最近列出的必須立即停產(chǎn)整頓或者關(guān)閉取締的五類煤礦中，首當(dāng)其沖的仍然是不具備安全生產(chǎn)基本條件的小煤礦。

國企的安全形式也不容樂觀。特別是國企在改制和轉(zhuǎn)變職工身份的過程中，派生出許多新的深層次安全問題，尤其是一些勞動(dòng)密集型國企，讓你在執(zhí)法上不免投鼠忌器。關(guān)了，給社會(huì)造成就業(yè)壓力；不關(guān)，經(jīng)營者更加肆無忌憚、渺視法律，更不愿投錢整治隱患；罰款，又使企業(yè)雪上加霜，勞動(dòng)者安全健康更無保障。許多國企經(jīng)營者深諳此道，把安全寄托在僥幸上，把出事故看成是運(yùn)氣不好。今年8月中旬，在幾天之內(nèi)先后發(fā)生特大瓦斯爆炸的山西大同杏兒溝煤礦和陽泉煤業(yè)集團(tuán)三礦，都是國有大礦，其中陽煤三礦還是全國煤炭行業(yè)瓦斯治理經(jīng)驗(yàn)的“發(fā)祥地”。誰能想到就是這樣的煤礦，下井的干部和技術(shù)人員都不攜帶瓦檢儀，對邊排瓦斯邊打鉆的違章行為，竟沒有一個(gè)負(fù)責(zé)人提出異議；杏兒溝煤礦負(fù)責(zé)人為了提高產(chǎn)量，竟敢在通風(fēng)井出煤。安徽蘆嶺煤礦還是建礦30余年從未發(fā)生過瓦斯事故的國有大礦，今年5月13日也爆炸了，86名礦工死亡。據(jù)國家安監(jiān)局副局長趙鐵錘說，截至9月17日，今年全國煤礦共發(fā)生一次死亡30人以上的特別重大事故6起，死亡309人，同比分別上升50%和25%。國家局下決心立即停產(chǎn)整頓、關(guān)閉取締五類煤礦：一是不具備安全生產(chǎn)基本條件的小煤礦；二是“一通三防”隱患嚴(yán)重的國有煤礦；三是超通風(fēng)能力生產(chǎn)的煤礦；四是7月份以來，發(fā)生過死亡1人以上事故的小煤礦、3人以上事故的國有煤礦；五是非法小煤礦。我們注意到，此次關(guān)停的對象不僅是事故礦，也就是說，凡不符合安全法律法規(guī)、國標(biāo)行標(biāo)要求的，都在停產(chǎn)整頓、關(guān)閉取締之列。但愿這次不再是光打雷不下雨了。

名為國家監(jiān)察，實(shí)乃行業(yè)管理

在當(dāng)前復(fù)雜的社會(huì)背景下，面對五花八門、形形色色又各有自主權(quán)的企業(yè)法人，安全生產(chǎn)由企業(yè)負(fù)責(zé)的制度容易流于形式，行政機(jī)關(guān)依法監(jiān)督的重要性日顯突出，這對安監(jiān)隊(duì)伍建設(shè)和安監(jiān)人員道德修養(yǎng)、業(yè)務(wù)技術(shù)素質(zhì)和監(jiān)察執(zhí)法水平的提高，提出了迫切的新的要求。

在河南，一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的礦長說：現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦違法開采屢禁不止，原因是多方面的。此次對孟南莊煤礦進(jìn)行經(jīng)濟(jì)重罰，對制止非法開采會(huì)起一定的作用，但不會(huì)起根本的作用?，F(xiàn)在讓鄉(xiāng)政府管煤礦，鄉(xiāng)里有幾個(gè)人懂煤礦？關(guān)鍵是各級政府都能依法辦事，讓真正懂行的人來管煤礦，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦礦主的守法意識、安全意識和安全生產(chǎn)能力。

這位礦長希望政府官員懂行，的確切中要害，但僅此還不夠，還應(yīng)懂法。河南有一位縣級煤炭局的局長，提出“作為煤炭主管部門，有沒有《煤炭法》的執(zhí)法權(quán)”問題。他說：如果煤炭主管部門沒有《煤炭法》的執(zhí)法權(quán)，就不可能做到對煤礦安全生產(chǎn)的防微杜漸，極有可能形成“事前不預(yù)防，事后搞懲辦”的局面。這位煤炭局長的說法是對的，但他所提出的問題在法律上不存在。《煤炭法》的第十二條和第三十七條明確規(guī)定，縣級以上煤炭管理部門依法負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)煤炭行業(yè)和煤礦安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理；在第六章“監(jiān)督管理”和第七章“法律責(zé)任”兩章中，共有八條賦予了煤炭主管部門的監(jiān)督執(zhí)法權(quán)。如果這位局長提出的問題帶有普遍性，可見一些地方的煤炭管理部門根本就沒有履行，至少是沒有很好地履行法律所賦予的職責(zé)，造成本地區(qū)安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)督的嚴(yán)重缺位。這位局長道出了普通百姓感受不到的苦衷，那就是《煤炭法》已頒布多年，至今也沒有出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，原因何在？

據(jù)了解，我國一些省份，至今仍保留著煤炭行業(yè)主管部門，而多數(shù)省份的煤炭行業(yè)主管部門已改稱煤礦安全監(jiān)察局，并加掛安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局的牌子。其中，煤炭行業(yè)實(shí)行垂直管理，其余行業(yè)實(shí)行分級管理。這種一套人馬，兩塊牌子、兩種管理體制的設(shè)置對于安全監(jiān)管力度到底是增強(qiáng)還是削弱，尚待驗(yàn)證。但有一點(diǎn)是清楚的，如果煤礦安全監(jiān)察這類具有行業(yè)管理性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，不與行使國家監(jiān)察權(quán)的安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)脫鉤，它對煤礦的安全監(jiān)察就會(huì)停留在行業(yè)管理的水平上。盡管如此，這仍被默認(rèn)（誤認(rèn)）為國家監(jiān)察，而實(shí)際上，造成了國家監(jiān)察的缺位。因?yàn)椋旱V安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)際上就是原來的煤炭行業(yè)主管部門和國有煤礦的頂頭上司，在歷史淵源和現(xiàn)實(shí)背景的雙重作用下，難免給執(zhí)法操作帶來諸多不便。媒體經(jīng)常揭露一些地方政府官員，以親戚朋友的名義開辦煤礦，或入“干股”、“權(quán)力股”等，其中不少人成了執(zhí)法監(jiān)察的障礙。

《中國安全生產(chǎn)報(bào)》披露：2001年5月，該報(bào)一名記者隨河南省煤礦安全生產(chǎn)檢查團(tuán)到鶴壁市采訪。在檢查團(tuán)的引導(dǎo)車?yán)?，鶴山區(qū)煤炭局的一位官員居然當(dāng)著記者的面，用手機(jī)給他的一位親朋或是“關(guān)系”出主意：在檢查團(tuán)進(jìn)行礦井登記時(shí)，不要填“準(zhǔn)備關(guān)閉”，那樣礦井就會(huì)被取締，要填“停產(chǎn)整頓”。在現(xiàn)場，這位官員遠(yuǎn)離檢查團(tuán)，一個(gè)勁兒打電話。中午就餐時(shí)，某市煤炭局一把手接到他的一位在河南省平頂山礦區(qū)工作的同學(xué)的電話，請他給到該礦區(qū)檢查的鶴壁市官員打個(gè)招呼，對平頂山礦區(qū)的某小礦井高抬貴手。當(dāng)時(shí)，正值河南省組織了十幾個(gè)檢查組開展易地檢查，其成員大多是從各重點(diǎn)產(chǎn)煤市煤炭局抽調(diào)的。對國有煤礦的“關(guān)照”，其情形也大同小異，只是給人的感覺顯得冠冕堂皇一些?？偠灾鳛閲野踩O(jiān)管機(jī)構(gòu)，它本不應(yīng)與監(jiān)管對象有任何關(guān)系，特別是隸屬關(guān)系；但是，我們恰恰沒能在機(jī)構(gòu)設(shè)置上有效地回避這種關(guān)系。這就是當(dāng)前諸多安全難題都不是工程技術(shù)難題的根由所在，也說明我們面臨的安全問題是體制性的，而非觀念性的。

安全第一、預(yù)防為主：不安全不生產(chǎn)

“安全第一、預(yù)防為主”，是我們堅(jiān)持多年的、成功的安全管理方針，如今這一方針又通過法律形式表述出來，成為做好安全工作總的原則和不可違抗的國家意志。它告訴我們，可以安全生產(chǎn)，應(yīng)該安全生產(chǎn)，禁止不安全生產(chǎn)。

“安全第一”，就是“安全優(yōu)先”，具有強(qiáng)制性，要求生產(chǎn)經(jīng)營單位在確保安全的前提下，努力追求生產(chǎn)經(jīng)營的其他目標(biāo)，否則，禁止從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)?！邦A(yù)防為主”，就是可以怎么做，應(yīng)該怎么做，即要求我們不要把安全生產(chǎn)管理只當(dāng)成事故后的搶救、調(diào)查、找原因、追責(zé)任、堵漏洞。更為重要的是，要謀事在先，尊重科學(xué)，探索規(guī)律，采取有效的事前控制措施，千方百計(jì)預(yù)防事故的發(fā)生。

繼重罰孟南莊煤礦之后，關(guān)停那些違法和不具備安全生產(chǎn)基本條件的煤礦又拉響了警報(bào)，它向世人表明：從今往后，不具備安全條件就不準(zhǔn)生產(chǎn)，而不是發(fā)生了事故才不準(zhǔn)生產(chǎn)。此舉進(jìn)一步體現(xiàn)了《安全生產(chǎn)法》的立法宗旨，是不折不扣貫徹《安全生產(chǎn)法》的重頭戲、樣板戲。它將為各行各業(yè)搞好安全自律，為各級政府加強(qiáng)安全管理，為安監(jiān)部門依法全方位監(jiān)管積累經(jīng)驗(yàn)，打好基礎(chǔ)。