隨著煤炭企業(yè)兼并重組工作深入推進(jìn)，地方政府監(jiān)管的鄉(xiāng)鎮(zhèn)小煤礦由國有大中型煤炭企業(yè)控股的股份制煤礦取而代之，其隸屬關(guān)系的改變必然引起煤礦安全監(jiān)管體制機(jī)制的變化。最近，省政府連續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)煤礦安全生產(chǎn)工作的補(bǔ)充意見》（豫政[2011]40號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)河南省重大事故隱患排查治理責(zé)任追究規(guī)定的通知》（豫政[2011]41號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步明確兼并重組煤礦安全生產(chǎn)責(zé)任的通知》（豫政[2011]42號(hào)）等三個(gè)文件，對地方政府煤礦安全監(jiān)管責(zé)任進(jìn)行了明確界定，并就煤礦安全隱患及事故追究作出了新的嚴(yán)厲規(guī)定。許昌在煤礦安全監(jiān)管過程中，陸續(xù)發(fā)現(xiàn)了一些亟待解決的問題。本文試從煤礦安全監(jiān)管出現(xiàn)的新形勢、新政策、新問題進(jìn)行分析，對地方政府煤礦安全監(jiān)管工作從更新理念、理順體制、完善機(jī)制、明確職責(zé)、落實(shí)責(zé)任、安全穩(wěn)定等方面進(jìn)行探討。
        一、煤礦安全監(jiān)管面臨的新形勢
        （一）從監(jiān)管對象分析，煤礦生產(chǎn)安全性有所提高，但地方監(jiān)管范圍擴(kuò)大。煤礦兼并重組后，與原來私人管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)小煤礦相比，省屬骨干煤業(yè)集團(tuán)及其控股的股份制煤礦“安全第一”的生產(chǎn)理念更牢，管理人員的素質(zhì)和管理水平更高，技術(shù)防范的安全可靠性更強(qiáng)，生產(chǎn)安全事故的發(fā)生概率將會(huì)降低。由于轄區(qū)內(nèi)省屬骨干煤業(yè)集團(tuán)本部煤礦發(fā)生較大以上事故后，地方政府也要受到責(zé)任追究，所以說兼并重組后地方政府的煤礦安全監(jiān)管責(zé)任加重，監(jiān)管范圍擴(kuò)大、數(shù)量增多。從許昌分析，地方政府要負(fù)責(zé)對原屬地方監(jiān)管的65個(gè)兼并重組煤礦和新劃歸地方監(jiān)管的3個(gè)煤層氣開發(fā)煤礦進(jìn)行安全監(jiān)管；按照“分級負(fù)責(zé)，屬地管理”原則和事故責(zé)任追究規(guī)定，雖然省政府沒有明確將省屬骨干煤業(yè)集團(tuán)本部礦井監(jiān)管職責(zé)劃歸地方，但從問責(zé)角度考慮，地方政府監(jiān)管的煤礦還應(yīng)該包括轄區(qū)內(nèi)省屬骨干煤業(yè)集團(tuán)本部礦井22處。
        （二）從監(jiān)管內(nèi)容分析，煤礦違法行為將會(huì)減少，監(jiān)督監(jiān)察保持有效性難度增大。過去小煤礦獲得維修整改批準(zhǔn)后，就邊維修、邊出煤、邊生產(chǎn)?，F(xiàn)在獲準(zhǔn)維修整改的11個(gè)兼并重組煤礦，從井上、井下檢查情況看，都是嚴(yán)格按照規(guī)定進(jìn)行維修整改，不存在違規(guī)偷生產(chǎn)現(xiàn)象。已經(jīng)獲準(zhǔn)復(fù)工的嵩山煤礦十分慎重，對復(fù)工具體內(nèi)容和復(fù)工范圍是否包括試生產(chǎn)都提出了請示。所以，煤礦兼并重組后，違法偷生產(chǎn)、違規(guī)作業(yè)等行為會(huì)明顯減少。最近幾年，許昌對煤礦從嚴(yán)監(jiān)管、從重問責(zé)，而且煤礦一直進(jìn)行資源整合、技改、停工停產(chǎn)、兼并重組，地方監(jiān)管的煤礦基本處于“休克”狀態(tài)，沒有發(fā)生煤礦安全事故。但同期，許昌境內(nèi)省屬骨干煤業(yè)集團(tuán)本部礦井發(fā)生2起礦難，禹州境內(nèi)的平禹煤電四礦2008年“8.1”礦難死亡23人，2010年“10.16”礦難死亡37人。按照省政府屬地管理，只要轄區(qū)內(nèi)煤礦發(fā)生事故，就會(huì)追究地方政府的責(zé)任。兼并重組后，由于地方政府派員下井檢查發(fā)現(xiàn)違法行為的可能性較小，監(jiān)管監(jiān)察重點(diǎn)將放在煤礦貫徹落實(shí)有關(guān)政策法規(guī)情況上，監(jiān)管隊(duì)伍容易產(chǎn)生麻痹思想、厭戰(zhàn)情緒、懶惰行為。一旦兼并重組煤礦開工復(fù)產(chǎn)，加上省屬骨干煤業(yè)集團(tuán)本部礦井，煤礦安全前景堪憂。
        （三）從監(jiān)管模式分析，煤礦自身安全管理水平較高，對地方監(jiān)管有輕視和對抗的傾向。過去由于小煤礦易出現(xiàn)違法偷生產(chǎn)、違規(guī)作業(yè)，地方監(jiān)管模式是駐礦站24小時(shí)現(xiàn)場監(jiān)督、跟班作業(yè)，市、縣、鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)包礦，煤礦間包保聯(lián)保，監(jiān)管部門拉網(wǎng)式排查、不定時(shí)下井，處處都是直接到一線監(jiān)督檢查，需要大量專業(yè)人員。從禹州市煤礦監(jiān)管隊(duì)伍分析，煤炭局和安監(jiān)局作為煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察的主管部門，大部分人員都是自籌自支，以前都是靠罰款、收費(fèi)來維持機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)?，F(xiàn)在由于煤礦的管理者是省屬骨干煤業(yè)集團(tuán)及其派出的管理團(tuán)隊(duì)，他們認(rèn)為自身的裝備、工藝和安全管理能力比地方更高，加之地方上涉及煤礦的管理部門較多，一些檢查流于形式，企業(yè)疲于應(yīng)付，個(gè)別部門不按章辦事，企業(yè)頗有怨言，個(gè)別煤礦已經(jīng)出現(xiàn)與監(jiān)管執(zhí)法部門發(fā)生爭執(zhí)、對抗現(xiàn)象。
        （四）從礦群關(guān)系分析，兼并重組牽動(dòng)各方利益，礦群糾紛將會(huì)增多。原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)小煤礦與當(dāng)?shù)卮迕窈驼嬖谝恍o償用煤、用水、用電等利益關(guān)系，還有例如1噸煤2元錢“裝車費(fèi)”等一些潛在的利益。煤炭企業(yè)兼并重組后要轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，加強(qiáng)和改善內(nèi)部管理，不可避免會(huì)與當(dāng)?shù)厝罕娔軌虬l(fā)生這樣那樣的利益糾紛，這些問題很難在短期內(nèi)全部解決。加上兼并重組推進(jìn)任務(wù)艱巨，煤礦資產(chǎn)評估爭議問題、涉法訴訟、內(nèi)部矛盾、采礦證抵押貸款、國有企業(yè)提出免稅等問題突出，短期內(nèi)礦群糾紛現(xiàn)象將會(huì)集中爆發(fā)。許昌兼并重組后第一家復(fù)工的嵩山煤礦就出現(xiàn)了這些問題，群眾因煤礦不給“裝車費(fèi)”，采取了堵門、給礦井上鎖等行動(dòng)，該礦礦長直言后悔第一個(gè)復(fù)工。
        （五）從安全風(fēng)險(xiǎn)分析，大煤礦安全生產(chǎn)周期長，但發(fā)生事故的后果更嚴(yán)重。由于兼并重組煤礦煤層淺、地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，煤炭資源并不適合規(guī)模開發(fā)，在煤礦兼并重組后，煤炭企業(yè)采取的作業(yè)方式不會(huì)發(fā)生根本性改變。即使煤礦的管理者從追究利益的私人轉(zhuǎn)換為省屬骨干煤業(yè)集團(tuán)及其派出的管理團(tuán)隊(duì)，其裝備、工藝、管理技術(shù)有了長足的進(jìn)步，在短期內(nèi)不會(huì)發(fā)生事故，甚至可能保持一個(gè)較長的安全周期。但由于原來地方行使的一些煤礦行政管理職能將會(huì)通過省屬骨干煤業(yè)集團(tuán)上收到省里，地方政府對煤礦行業(yè)的審批范圍減小，事故防范的第一道（許可審批關(guān)口）、第二道（現(xiàn)場監(jiān)管關(guān)口）防線上將會(huì)出現(xiàn)短板。加之煤炭企業(yè)生產(chǎn)作業(yè)環(huán)境復(fù)雜，尤其是在生產(chǎn)過程中會(huì)受到瓦斯、煤塵、煤與瓦斯突出、火災(zāi)、水災(zāi)、頂板冒落等災(zāi)害的威脅，煤礦因自身安全性高采取滿員下井作業(yè)可能性大，一旦煤礦安全管理個(gè)別環(huán)節(jié)疏漏，將會(huì)發(fā)生災(zāi)難性的后果。
        （六）從監(jiān)管體制分析，地方政府責(zé)任更重，監(jiān)管力量必須加強(qiáng)。煤炭安全生產(chǎn)有兩大主體，一個(gè)是企業(yè)的主體責(zé)任，一個(gè)是政府的監(jiān)管主體責(zé)任。煤炭企業(yè)兼并重組以后，煤礦的安全基礎(chǔ)有了提高，但更主要的在于日常的管理，在于日常的監(jiān)管。從省政府出臺(tái)的三個(gè)文件來看，地方政府在煤炭企業(yè)重組以后，責(zé)任不僅沒有減少，反而更重了，所以煤礦安全監(jiān)管不能放松。許昌的煤礦行業(yè)管理部門是工信部門，按照“誰許可、誰批準(zhǔn)、誰負(fù)責(zé)”的原則，工信部門應(yīng)該負(fù)責(zé)煤礦安全監(jiān)管，但實(shí)際上安監(jiān)部門從綜合監(jiān)管的位置前移，承擔(dān)了煤礦的安全監(jiān)管任務(wù)。2010年機(jī)構(gòu)改革時(shí)，安監(jiān)部門承擔(dān)了煤礦監(jiān)察職能，由于多種原因至今沒有成立煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)。從煤礦安全監(jiān)管的前景分析，加強(qiáng)煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)勢在必行。
        二、煤礦安全工作建議
        （一）更新監(jiān)管理念，樹立煤礦生產(chǎn)安全事故零容忍、零死亡的可防可控理念。煤礦兼并重組后，大型煤業(yè)集團(tuán)推出的安全生產(chǎn)事故可防可控“零容忍”、“零死亡” 的理念，在落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任上將是重重的一筆，大大減小政府監(jiān)管壓力，各級政府也要樹立相關(guān)理念，更加重視對轄區(qū)煤礦的安全監(jiān)管，對人身傷亡事故實(shí)行零容忍，努力實(shí)現(xiàn)零死亡，確保不因煤炭發(fā)生安全生產(chǎn)事故干擾當(dāng)?shù)攸h委政府的中心工作。就兼并重組后煤礦的新特點(diǎn)，政府要確立“分級負(fù)責(zé)、屬地管理”和“誰辦礦、誰負(fù)責(zé)”、“誰許可、誰批準(zhǔn)、誰負(fù)責(zé)”的原則，創(chuàng)新原有的管理模式。
        （二）理順監(jiān)管體制，建立并加強(qiáng)煤礦安全生產(chǎn)管理、監(jiān)督、監(jiān)察機(jī)構(gòu)。地方政府要明確煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察部門職責(zé)，形成責(zé)權(quán)相一致的監(jiān)管體制。各涉煤部門要嚴(yán)格按照《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)煤礦安全生產(chǎn)工作的意見》，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任，密切配合，形成監(jiān)管合力。產(chǎn)煤縣（市）政府要按照“機(jī)構(gòu)不撤、隊(duì)伍不散、人員不減”的原則，從機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、經(jīng)費(fèi)保障等方面對煤礦安全監(jiān)管工作給予大力支持，根據(jù)省政府文件精神調(diào)整駐礦站職能。還要實(shí)行煤礦安全監(jiān)管獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)機(jī)制，對煤礦安全監(jiān)管工作中有重大立功表現(xiàn)的，給予一定獎(jiǎng)勵(lì)，同等條件下優(yōu)先提拔使用。
        （三）完善監(jiān)管機(jī)制，政府牽頭解決煤礦安全監(jiān)管工作中的突出問題。省轄市政府或市政府安委會(huì)要牽頭，建立煤礦安全監(jiān)管工作聯(lián)席會(huì)議制度，適時(shí)組織涉煤監(jiān)管部門、產(chǎn)煤縣（市）政府、兼并重組主體企業(yè)，對煤礦安全存在的突出問題進(jìn)行研究解決。還要建立煤礦管理信息抄告制度，各涉煤部門關(guān)于煤礦維修整改、復(fù)工復(fù)產(chǎn)、違法違規(guī)查處等重大事項(xiàng)要及時(shí)互相抄告。當(dāng)前要對聯(lián)合試運(yùn)轉(zhuǎn)礦井沒有及時(shí)驗(yàn)收、復(fù)工煤礦在改擴(kuò)建期間非技改區(qū)域生產(chǎn)等一系列歷史遺留問題進(jìn)行研究，拿出一個(gè)可行的解決方案。
        （四）明確監(jiān)管重點(diǎn)，以過程追究、隱患追究、責(zé)任追究抓執(zhí)行防大事故。要立足抓大系統(tǒng)、防大事故，對兼并重組后煤礦采取的瓦斯實(shí)時(shí)在線監(jiān)控、24小時(shí)監(jiān)督管理和下井檢查、抽查暗訪等監(jiān)管手段不能弱化，必須完善瓦斯聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控設(shè)施設(shè)備，嚴(yán)格落實(shí)“凡掘必探”的水害防治措施。對省屬骨干煤業(yè)集團(tuán)本部礦井應(yīng)該比照兼并重組煤礦進(jìn)行監(jiān)管。要汲取過去監(jiān)管工作的成功經(jīng)驗(yàn)做法，實(shí)行有獎(jiǎng)舉報(bào)和公示曝光等制度，對煤礦非法違法生產(chǎn)行為，必須一律實(shí)行過程追究、隱患追究、責(zé)任追究，對監(jiān)管部門、企業(yè)法人、駐礦監(jiān)管人員等相關(guān)部門的責(zé)任人員一律頂格處理，在涉嫌犯罪的依法追究法律責(zé)任，堅(jiān)決遏制和防范煤礦生產(chǎn)安全事故的發(fā)生。
        （五）落實(shí)主體責(zé)任，加強(qiáng)溝通督促煤炭企業(yè)提升本質(zhì)安全管理水平。煤礦兼并重組后，地方政府要加強(qiáng)與省屬骨干煤業(yè)集團(tuán)及其派出的管理團(tuán)隊(duì)的溝通、協(xié)調(diào)、聯(lián)系，對煤礦落實(shí)政策、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)程、制度的監(jiān)督檢查作為日常監(jiān)管的重點(diǎn)，對超層越界開采、盜采煤炭資源等違法行為加大查處和打擊力度。當(dāng)前要嚴(yán)格按照維修整改、復(fù)工復(fù)產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，督促企業(yè)加強(qiáng)和改善內(nèi)部管理，不斷加強(qiáng)安全投入，加強(qiáng)技術(shù)改造，積極推進(jìn)安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，淘汰落后裝備、工藝，提高煤礦安全保障。
        （六）維護(hù)礦群利益，分類施治，妥善解決各類礦群糾紛。對原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)小煤礦與當(dāng)?shù)卮迕窈驼嬖谝恍o償用煤、用水、用電等利益關(guān)系，以及兼并重組煤礦中存在的資產(chǎn)評估爭議問題、涉法訴訟、內(nèi)部矛盾、采礦證抵押貸款、國有企業(yè)提出免稅等問題，建議由市兼并重組領(lǐng)導(dǎo)辦公室在推進(jìn)煤炭企業(yè)兼并重組過程中予以解決。對群眾和煤礦的合法權(quán)益，地方政府要妥善予以保護(hù)；對違法違規(guī)侵害一方利益的行為，區(qū)分情況由有關(guān)部門予以堅(jiān)決打擊；對涉嫌違法犯罪的行為，建議由司法部門追究刑事責(zé)任?？傊e極穩(wěn)妥的解決礦群糾紛，確保煤礦領(lǐng)域安全穩(wěn)定。
        總之，國進(jìn)民退的煤炭企業(yè)兼并重組大大提高了煤礦安全生產(chǎn)的保障程度，但今后煤礦監(jiān)管中仍需各級黨委、政府繼續(xù)高度重視，對重組中的煤礦雙停到位，對移交的煤礦嚴(yán)格履行當(dāng)?shù)卣O(jiān)管責(zé)任，以從嚴(yán)問責(zé)促安全，以政府監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變促煤炭工作持續(xù)安全發(fā)展。