工傷認定行為的法律性質(zhì)及其監(jiān)督
工傷認定,是指勞動保障行政部門根據(jù)勞動者或者其直系親屬的申請,依據(jù)工傷保險法律法規(guī),確認勞動者所受傷害、所患職業(yè)病及其他特殊情形是否屬于工傷。其性質(zhì)應屬于行政確認行為,即行政主體依法對行政相對人的法律地位、法律關(guān)系或有關(guān)法律事實給予確定和認定,并予以宣告的具體行政行為。
勞動保障行政部門認定工傷,實際確認兩方面的內(nèi)容:(1)對工傷事實的確認。勞動者所受傷害、所患職業(yè)病或所發(fā)生的其他特殊情形一旦被認定為工傷,不再僅僅屬于客觀事實,而是屬于工傷法律事實。(2)對相對人法律地位的確認。確認是否屬于工傷,同時也就確定相對人是否屬于工傷人員,賦予其特定的法律地位和法律后果。
工傷認定具有如下特點:
第一,工傷認定權(quán)是行政權(quán)力的組成部分。根據(jù)我國已經(jīng)形成的法律框架,工傷認定是行政主體,即勞動保障行政部門實施其職權(quán)的具體形式,具有行政法上的確定力和公定力,因而是一種具體行政行為。當然在一些國家,基于歷史上形成的習慣,將工傷認定權(quán)作為一種民事權(quán)利行使,也未嘗不可,但這需要另外一套法律體系的支撐。工傷認定權(quán)既然在我國是作為一種行政權(quán)力而存在的,那么非行政主體,如勞動爭議仲裁委員會、法院等均無權(quán)直接作出認定或確認。
第二,工傷認定行為不是處分行為。與行政許可、行政處罰等直接創(chuàng)設(shè)或改變相對人的權(quán)利義務(wù)狀態(tài)不同,工傷認定只是對發(fā)生在勞動者身上的客觀事實是否屬于工傷進行甄別和判斷,并不對當事人間的權(quán)利義務(wù)進行處分。在實踐中切不可將工傷認定行為與因為用人單位沒有參加工傷保險而對其進行的處罰等處分行為相混淆。這也決定了工傷認定對相對人權(quán)利義務(wù)的影響是間接性的,只是為處置當事人之間的權(quán)利義務(wù)提供了前提。
第三,工傷認定是依申請的行政確認行為。進行工傷認定的目的,主要是通過經(jīng)濟手段對勞動者所遭受的損害進行填補,不涉及公共利益的維護,特別是在勞動者已經(jīng)通過其他途徑,如民事訴訟、當事人協(xié)商等方式獲得補償?shù)那闆r,應允許勞動者放棄要求認定工傷的權(quán)利。因此只有在當事人提出申請的情況下,勞動保障行政部門才能進行確認。
根據(jù)《工傷保險條例》第十七條第二款規(guī)定,工傷職工或者其直系親屬、工會組織可以直接申請工傷認定。在工傷職工具有行為能力時,只有工傷職工是行政相對人,其直系親屬、工會組織均非行政相對人;勞動者直系親屬、工會組織申請工傷認定的意思表示,可能會與勞動者本人的意思表示相沖突,如勞動者可能更希望通過其他法律程序解決損害賠償問題;且在此情況下,勞動者直系親屬或工會組織均不承受工傷認定的法律后果,如申請行政復議、提起行政訴訟,仍需工傷職工本人進行(包括委托),因此在勞動者具有行為能力時,賦予其直系親屬和工會組織直接的工傷認定申請權(quán)缺乏充足的法理依據(jù)。在此情況下,可將其定位為申請輔助人,即輔助或幫助勞動者申請工傷認定。在勞動者死亡或無行為能力時,其直系親屬可賦予直接的工傷認定申請權(quán)。
第四,工傷認定是要式行政行為,具有羈束性。從行政安定性的角度考慮,工傷認定必須按照一定的規(guī)范要求,以書面形式作出。是否屬于工傷,是由客觀事實和法律規(guī)定決定的,勞動保障行政部門在認定過程中沒有政策選擇的空間,因此工傷認定行為具有較強的羈束性。由于立法對一些情形應否認定為工傷,未作明確規(guī)定,因此實踐中對此認識有較大分歧,如違反治安管理的情形等,這不符合羈束性要求。有關(guān)立法部門對此應當作出修正或補充規(guī)定。
勞動者所受傷害等情形,是否確認為工傷,對勞動者權(quán)益影響甚巨,對用人的單位和工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)也有重大影響。對工傷認定行為實施有效監(jiān)督,保證工傷認定的合法與公正,有著重要的意義。
對工傷認定行為的監(jiān)督,可以由不同的主體通過多種形式進行,如權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、行政機關(guān)的監(jiān)督、司法機關(guān)的監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等。限于篇幅,這里主要探討兩種監(jiān)督方式:工傷認定結(jié)論的公示;工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)獨立的行政復議權(quán)與行政訴訟權(quán)。
(一) 工傷認定決定的公示
工傷認定決定,體現(xiàn)了勞動保障行政部門對工傷事故的認知與判斷過程,展現(xiàn)了工傷事故的詳細情況、證據(jù)的采集與證明、工傷法規(guī)的適用等情況,表明了勞動保障行政部門對類似案件的基本態(tài)度。
工傷認定決定的公示,意味著勞動保障行政部門的判定要接受世人的評說分析,就產(chǎn)生的監(jiān)督的力量,上述各種監(jiān)督形式均可因此而展開;已經(jīng)認定的工傷對尚未認定的工傷也將產(chǎn)生制約效果,即產(chǎn)生類似判例的作用;還可以使勞動者更加明了各種工傷的具體情形,可以更好地維護其工傷權(quán)利。
工傷認定決定的公示,將對認定工作產(chǎn)生很大的壓力。勞動保障行政部門必須熟練了解案情、全面充分掌握證據(jù)、規(guī)范履行認定程序、準確適用法律,還要具有主動接受社會監(jiān)督的精神和魄力。
鑒于目前工傷認定專業(yè)人員配置等情況,可以先開展優(yōu)秀工傷認定決定文書的評比和表彰,在公開出版物上定期發(fā)表典型工傷認定決定文書,再逐步要求各級勞動保障行政部門公開工傷認定決定文書(可以在政府網(wǎng)站上)。
(二) 工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)獨立的行政復議權(quán)與行政訴訟權(quán)
在實踐中有這么一種情況,在勞動者已經(jīng)參加工傷保險時,對于一些明顯不屬于工傷的事故,勞動保障行政部門也認定為工傷,用人單位因為不承擔責任或僅承擔很小的責任,因而也不予反對。即使工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)予以反對,如果行政部門堅持意見,難以通過其他法律程序糾正,結(jié)果只能是由工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)買單。為解決這一問題,筆者建議賦予工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)獨立的行政復議權(quán)和行政訴訟權(quán)。
工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)難以稱得上是工傷保險基金的所有人,但最低限度也是管理人,需要對工傷保險基金的支付能力承擔責任?！缎姓妥h法》第二條規(guī)定,“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,向行政機關(guān)提出行政復議申請,行政機關(guān)受理行政復議申請、作出行政復議決定,適用本法。”《行政訴訟法》第二條規(guī)定,“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！弊罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P(guān)于執(zhí)行<行政訴訟法>若干問題的解釋》第十二條規(guī)定,“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的,可以依法提起行政訴訟?！?nbsp;
不應當認定為工傷,因而不應當要求工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)支付工傷保險待遇的,卻認定為工傷而迫使工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)支付工傷保險待遇,可以認為是侵犯了工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)的合法權(quán)益。而從“法律上利害關(guān)系”標準分析,顯然這一認定行為與工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)是有“法律上利害關(guān)系”的,因此應允許其作為行政復議和行政訴訟的獨立參與人。包括(1)可以作為行政復議和行政訴訟的獨立第三人;(2)在行政相對人沒有申請行政復議時,工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)可以單獨申請行政復議;(3)在行政相對人沒有提起行政訴訟時,工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)可以作為原告提起行政訴訟;并可以對一審判決提起上訴。
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