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水管體制改革遺留問(wèn)題分析及解決措施

文檔作者：范玲娟文檔來(lái)源：甘肅省水利廳討賴河流域水資源管理局		點(diǎn) 擊數(shù)：	更新時(shí)間： 2024年09月26日
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一水利建設(shè)與管理 2014年·第5期
水管體制改革遺留問(wèn)題分析及解決措施
范玲娟
(甘肅省水利廳討賴河流域水資源管理局，甘肅酒泉735000)
【摘要】 本文介紹了討賴河流域管理體制的概況，分析了流域管理機(jī)構(gòu)水管體制改革現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，提出
了解決遺留問(wèn)題的對(duì)策和措施。
【關(guān)鍵詞】 討賴河流域；水管體制改革；問(wèn)題分析
中圖分類號(hào)：TV512 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1005-4774(2014)05~056-03
Analysis and Solution M easures of Remaining Problems During
W ater M anagement Institution Reform
FAN Ling—juan
(Gansu Provincial Water Resources Department，Taolaihe River Basin Water Resources
Authority，Jiuquan 735000，China)
Abstract：Overview of Taolaihe River Basin management system is introduced in the paper．The status of river basin
management institution water management system reform and existing problems are analyzed．Countermeasures and solutions
for solving remaining problems are proposed．
Keywords：Taolaihe River Basin；water management institution reform；problem analysis
水利工程是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)
施。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)興建了一大批水利工程，形
成了數(shù)千億元的水利固定資產(chǎn)，初步建成了防洪、排
澇、灌溉、供水、發(fā)電等工程體系，在抗御水旱災(zāi)害，保
障經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全，促進(jìn)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，保護(hù)
水土資源和改善生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用。但
是，水利工程管理中存在的問(wèn)題也日趨突出，主要體現(xiàn)
在：水利工程管理體制不順，水利工程管理單位(以下
簡(jiǎn)稱水管單位)機(jī)制不活，水利工程運(yùn)行管理和維修養(yǎng)
護(hù)經(jīng)費(fèi)不足，供水價(jià)格形成機(jī)制不合理，國(guó)有水利經(jīng)營(yíng)
性資產(chǎn)管理運(yùn)營(yíng)體制不完善等。這些問(wèn)題不僅導(dǎo)致大
量水利工程得不到正常維修養(yǎng)護(hù)，效益嚴(yán)重衰減，而且
對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和人民生命財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)極大隱患，如不
· 56 ·
盡快從根本上解決，國(guó)家相繼投入巨資建設(shè)的大量水
利設(shè)施也將老化失修、積病成險(xiǎn)。基于上述問(wèn)題和原
因，2002年9月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了《水利工程管理體制改
革實(shí)施意見》，對(duì)水管體制改革作出了全面安排和
部署。
根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院體改辦關(guān)于水利
工程管理體制改革實(shí)施意見的通知》(國(guó)辦發(fā)[2002]
45號(hào))，2003年4月，甘肅省人民政府批轉(zhuǎn)印發(fā)了《甘
肅省水利工程管理體制改革試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見》(甘
政辦發(fā)[2003]31號(hào))，在改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2004年
12月，省政府又印發(fā)了《甘肅省水利工程管理體制改
革方案》(甘政辦發(fā)[2004]147號(hào))，標(biāo)志著甘肅省水管
體制改革在全省范圍內(nèi)全面推進(jìn)。
范玲娟／水管體制改革遺留問(wèn)題分析及解決措施
l 討賴河流域水管體制改革情況
1．1 流域管理機(jī)構(gòu)情況
討賴河流域地處河西走廊中部，屬河西內(nèi)陸河地
區(qū)黑河流域中西部子水系。甘肅省水利廳討賴河流域
水資源管理局(以下簡(jiǎn)稱討賴河管理局)為甘肅省水
利廳直屬的具有水行政管理職能的縣級(jí)事業(yè)單位，統(tǒng)
一管理討賴河流域甘肅省境內(nèi)的水資源和河道，并具
體承擔(dān)向流域內(nèi)嘉峪關(guān)市、酒泉市肅州區(qū)、金塔縣、農(nóng)
墾邊灣農(nóng)場(chǎng)和酒泉鋼鐵集團(tuán)公司調(diào)配水資源的任務(wù)。
討賴河管理局直接管理的共用骨干水利工程有：討賴
河渠首引水樞紐工程—— 大(II)型水閘，總長(zhǎng)度52km
的南、北總干渠及78座渠系建筑物等。固定資產(chǎn)總值
為2950．9萬(wàn)元。
1．2 流域管理機(jī)構(gòu)沿革
討賴河流域管理機(jī)構(gòu)前身為酒泉地區(qū)討賴河流域
水利管理處(以下簡(jiǎn)稱討管處)。1962年初，成立討賴
河系灌溉管理處，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、監(jiān)督酒泉(現(xiàn)肅州
區(qū))、金塔兩縣間均水；1964年6月，酒泉專員公署按
照甘肅省委、省人委通知要求，成立了討賴河流域管理
處，隸屬專區(qū)水利局，主要負(fù)責(zé)上下游和左右岸合理分
水、所管工程控制運(yùn)用和維修養(yǎng)護(hù)，并審批所屬各灌區(qū)
工程維修養(yǎng)護(hù)計(jì)劃，流域內(nèi)灌區(qū)實(shí)行統(tǒng)一管理；1974
年10月，灌區(qū)下放；1976年，根據(jù)酒泉地區(qū)革委會(huì)、嘉
峪關(guān)市革委會(huì)文件精神，成立討賴河流域水利管理委
員會(huì)，討管處為該委員會(huì)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，流域機(jī)構(gòu)主
要負(fù)責(zé)貫徹黨的方針政策、上級(jí)業(yè)務(wù)部門的指示和有
關(guān)決定，統(tǒng)管流域水量分配，共用引水工程的管理檢修
等；1998年7月，經(jīng)省政府同意，討管處劃歸省水利廳
領(lǐng)導(dǎo)，更名為甘肅省水利廳討賴河流域水利管理局；
2007年完成水管體制改革；2010年更名為甘肅省水利
廳討賴河流域水資源管理局。
1．3 水管體制改革試點(diǎn)情況
2003年4月，討賴河管理局被甘肅省政府列為全
省31家水利工程管理體制改革試點(diǎn)單位之一，并被確
定為3家省級(jí)試點(diǎn)單位之一；2005年5月，又被省人
事廳、省編辦確定為全省事業(yè)單位改革試點(diǎn)單位之一。
至2007年4月，管理局雙重改革試點(diǎn)實(shí)施工作基本完
成，改革取得了階段性成果。
通過(guò)水管體制改革，確定了準(zhǔn)公益類水管單位性
質(zhì)，按照精簡(jiǎn)、高效的原則，核定編制70人(其中公益
性人員30人，經(jīng)營(yíng)性人員40人)，比改革前減少編制
10人，落實(shí)了公益性工作人員經(jīng)費(fèi)，初步建立了社會(huì)
保障機(jī)制，引入了競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，實(shí)行了全員聘用制，
完成了單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)和人事制度改革。
2 水管體制改革取得的成效
一是通過(guò)水管體制改革，重新賦予流域管理機(jī)構(gòu)
新的職責(zé)，進(jìn)一步明確了討賴河管理局是具有水行政
管理職能的流域管理機(jī)構(gòu)；二是確定了單位性質(zhì)，管理
局性質(zhì)由自收自支事業(yè)單位確定為準(zhǔn)公益類水管單
位，經(jīng)費(fèi)實(shí)行差額補(bǔ)貼；三是按照精簡(jiǎn)、高效原則，重新
核定編制，劃分了公益性和經(jīng)營(yíng)性工作人員；四是依據(jù)
主要職責(zé)和有關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步優(yōu)化和科學(xué)合理設(shè)置內(nèi)
部機(jī)構(gòu)；五是深化內(nèi)部制度改革，引入競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，
實(shí)行全員聘用制，初步建立了社會(huì)保障機(jī)制；六是落實(shí)
了公益性工作人員經(jīng)費(fèi)，公益性工作人員經(jīng)費(fèi)由省財(cái)
政全額供給。
鑒于當(dāng)時(shí)我省水管體制改革試點(diǎn)工作實(shí)際情況，
依據(jù)《甘肅省人民政府辦公廳批轉(zhuǎn)省水利廳關(guān)于討賴
河流域管理局管理體制改革實(shí)施方案的通知》(甘政
辦發(fā)[2006]120號(hào))精神，管理局最終定性為事業(yè)性質(zhì)
的準(zhǔn)公益類水利工程單位，經(jīng)費(fèi)實(shí)行差額補(bǔ)貼。經(jīng)費(fèi)
來(lái)源為：公益性工作人員經(jīng)費(fèi)由省財(cái)政全額供給；經(jīng)營(yíng)
性工作人員經(jīng)費(fèi)、日常維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)由討賴河管理局
自行負(fù)擔(dān)，更新改造費(fèi)用在折舊資金中列支，不足部分
按項(xiàng)目管理程序申報(bào)。
由此可見，處在當(dāng)時(shí)特定時(shí)期，流域機(jī)構(gòu)水管體制
改革公益性經(jīng)費(fèi)只有30名公益性工作人員經(jīng)費(fèi)，未列
任何工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)。
3 水管體制改革后遺留及存在的問(wèn)題
水管體制改革雖然取得了一定成效，但改革后也
存在和遺留有一定的問(wèn)題：一是準(zhǔn)公益類的水管單位
性質(zhì)與流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位和屬性不完全適應(yīng)，
流域管理機(jī)構(gòu)的水行政管理職能未能得到充分的發(fā)
揮；二是公益性人員與經(jīng)營(yíng)性人員劃分不盡合理，公益
· 57 ·
一水利建設(shè)與管理 2014年·第5期
性工作人員只占全部工作人員的少數(shù)，與管理局主要
承擔(dān)的公益性職能不相符；三是將全部水利工程資產(chǎn)
劃分為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，水管體制改革公益性經(jīng)費(fèi)只有30
名公益性工作人員經(jīng)費(fèi)，堤防工程和引輸水共用骨干
工程維修養(yǎng)護(hù)和更新改造無(wú)穩(wěn)定經(jīng)費(fèi)來(lái)源；四是水費(fèi)
收入不足，管理運(yùn)行困難，一方面水費(fèi)經(jīng)1999年、2001
年兩次核定審批過(guò)后，由于多種因素，一直未進(jìn)行重新
核算和調(diào)整，另一方面用水單位以水費(fèi)不到位為理由，
只認(rèn)可1999年核定的水費(fèi)，致使核定的水費(fèi)不能足額
到位。
上述問(wèn)題，使得流域機(jī)構(gòu)在履行水行政管理職能、
保障水利工程設(shè)施正常運(yùn)行維護(hù)等方面面臨諸多困難
和矛盾，在一定程度上制約了流域機(jī)構(gòu)的良性運(yùn)行和
發(fā)展，亟需對(duì)水管體制改革后存在的問(wèn)題認(rèn)真進(jìn)行分
析和加以解決，并最終建立完善的流域水利工程管理
體制和良性的水管單位管理運(yùn)行機(jī)制。
4 解決改革遺留問(wèn)題的對(duì)策和措施
4．1 結(jié)合新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，進(jìn)一步深化水管
體制改革
根據(jù)當(dāng)前國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略、新時(shí)期水利工
作方針以及現(xiàn)代水利發(fā)展需要，進(jìn)一步深化水管體制
改革，繼續(xù)以中央、全省水管體制改革精神為指導(dǎo)，把
實(shí)現(xiàn)人水和諧、水資源可持續(xù)利用、水工程良性運(yùn)行作
為水利管理的主要目標(biāo)，通過(guò)合理的體制機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)
現(xiàn)有限水資源的優(yōu)化配置、合理保護(hù)和高效利用，實(shí)現(xiàn)
水利工程設(shè)施高效管理、運(yùn)行和維護(hù)，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的
可持續(xù)發(fā)展 。
4．2 注重內(nèi)因與外因的變化，加強(qiáng)水管體制改革與相
關(guān)制度銜接
水利管理體制改革，不僅要著眼于水利管理體制
的內(nèi)部建設(shè)，還要著眼于外部環(huán)境及其他相關(guān)制度的
建設(shè)，尤其要關(guān)注國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程，將水利
管理體制變革全面納入服務(wù)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展宏觀
大局的軌道，做好與相關(guān)管理制度的相互銜接 。多
種措施并舉，在建立健全完善水法規(guī)體系、建立節(jié)水型
社會(huì)、實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度等方面，為深化水管
體制改革創(chuàng)造有利條件和良好外部環(huán)境。
· 58·
針對(duì)討賴河流域管理體制和運(yùn)行機(jī)制等方面存在
的問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)話交流機(jī)制、利益共享與補(bǔ)償機(jī)制建
設(shè)，要通過(guò)省水利廳積極向省編辦、省人社廳、省財(cái)政
廳等相關(guān)部門匯報(bào)和溝通，在取得理解和支持的基礎(chǔ)
上，力求在事關(guān)加快水利改革和發(fā)展大局的單位定性、
公益性人員、資產(chǎn)劃分及經(jīng)費(fèi)來(lái)源等問(wèn)題上取得突破。
4．3 加快流域管理立法進(jìn)程，為流域機(jī)構(gòu)重新分類定
性提供法律支撐
水管單位準(zhǔn)確分類定性是解決長(zhǎng)期以來(lái)水管單位
性質(zhì)不清、管理體制不順、財(cái)政支付政策不明、經(jīng)費(fèi)來(lái)
源不暢和政策保障不力等問(wèn)題的前提和基礎(chǔ)。水管體
制改革的目的之一，就是要各級(jí)政府和財(cái)政主管部門
承認(rèn)水利工程的基礎(chǔ)性和社會(huì)公益性，把水管單位的
公益性支出納入公共財(cái)政 。
根據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》及《甘肅省實(shí)施(中
華人民共和國(guó)水法>辦法》(2010年9月修訂實(shí)施)等
法律法規(guī)和省政府、省編辦、省水利廳授予討賴河流域
管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，討賴河管理局應(yīng)為具有法律授權(quán)的
流域管理機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)水行政管理等公益性職能，具
體負(fù)責(zé)討賴河流域內(nèi)水資源管理、調(diào)配、河道管理及堤
防維護(hù)、共用骨干工程管理維護(hù)等任務(wù)，直管工程不具
有經(jīng)營(yíng)性性質(zhì)。從現(xiàn)階段流域機(jī)構(gòu)的性質(zhì)及履行的職
能來(lái)看，管理局職責(zé)具有很強(qiáng)的公益性。管理局承擔(dān)
的職責(zé)及單位性質(zhì)與實(shí)行財(cái)政全額撥款的甘肅省水利
廳石羊河流域管理局基本相似。因此，應(yīng)充分借鑒相
關(guān)流域機(jī)構(gòu)已有的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步理順管理局職責(zé)和性
質(zhì)，重新分類定性流域機(jī)構(gòu)為純公益性水管單位。與
此同時(shí)，應(yīng)緊緊抓住《甘肅省討賴河流域管理?xiàng)l例》已
列入省人大立法調(diào)研計(jì)劃的有利時(shí)機(jī)，在法律法規(guī)層
面上對(duì)流域管理機(jī)構(gòu)職能和屬性作出具體、明確界定，
為深化水管體制改革、重新分類定性提供法律支撐和
政策保障。
4．4 以加快水利改革發(fā)展為契機(jī)，進(jìn)一步強(qiáng)化流域機(jī)
構(gòu)管理職能
為深入貫徹2011年中央一號(hào)文件、中央水利工作
會(huì)議精神和甘肅省委省政府關(guān)于加快水利改革發(fā)展的
實(shí)施意見，討賴河管理局應(yīng)緊緊抓住水利部將甘肅省
列為全國(guó)加快水利改革省級(jí)試點(diǎn)的重(下轉(zhuǎn)第48頁(yè))

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