概念

一、食用農產品定義

根據2015年10月1日生效的《食品安全法》第一章第二條規(guī)定，食用農產品是指供食用的源于農業(yè)的初級產品。但這個概念過于模糊，對執(zhí)法實踐指導意義不大。

根據2006年4月29日生效的《農產品質量安全法》第一章第二條規(guī)定，農產品是指來源于農業(yè)的初級產品，即在農業(yè)活動中獲得的植物、動物、微生物及其產品。

根據2014年10月31日農業(yè)部、食品藥品監(jiān)管總局聯合發(fā)布的《關于加強食用農產品質量安全監(jiān)督管理工作的意見》第一部分指出，食用農產品是指來源于農業(yè)活動的初級產品，即在農業(yè)活動中獲得的、供人食用的植物、動物、微生物及其產品。“農業(yè)活動”既包括傳統(tǒng)的種植、養(yǎng)殖、采摘、捕撈等農業(yè)活動，也包括設施農業(yè)、生物工程等現代農業(yè)活動。“植物、動物、微生物及其產品”是指在農業(yè)活動中直接獲得的以及經過分揀、去皮、剝殼、粉碎、清洗、切割、冷凍、打蠟、分級、包裝等加工，但未改變其基本自然性狀和化學性質的產品。

2016年3月1日生效的《食用農產品市場銷售質量安全監(jiān)督管理辦法》第六章第五十七條規(guī)定，食用農產品，指在農業(yè)活動中獲得的供人食用的植物、動物、微生物及其產品。農業(yè)活動，指傳統(tǒng)的種植、養(yǎng)殖、采摘、捕撈等農業(yè)活動，以及設施農業(yè)、生物工程等現代農業(yè)活動。植物、動物、微生物及其產品，指在農業(yè)活動中直接獲得的，以及經過分揀、去皮、剝殼、干燥、粉碎、清洗、切割、冷凍、打蠟、分級、包裝等加工，但未改變其基本自然性狀和化學性質的產品。

后兩者對“食用農產品”“農業(yè)活動”“植物、動物、微生物及其產品”有清晰的解釋。 “食用農產品”獲取方式有兩種，一類是農業(yè)活動中直接獲得的，另一類是經過簡單加工的但以不改變其基本自然性狀和化學性質為限度。

二、食品定義

根據2015年10月1日生效的《食品安全法》第十章第一百五十條規(guī)定，食品是指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是中藥材的物品，但是不包括以治療為目的的物品。

三、自我理解

《食品安全法》中定義的食品包含食用農產品，但《食品安全法》、《食用農產品市場銷售質量安全監(jiān)督管理辦法》等法律法規(guī)對一般食品（不含食用農產品，以下稱食品）和食用農產品的監(jiān)管做出不同的規(guī)定，如法律適用、準入許可、市場銷售、產品標簽及不合格產品的行政處罰等。因此，區(qū)別食品與食用農產品成為了食品安全監(jiān)管執(zhí)法中的難點。

從概念來看，食品與食用農產品的主要區(qū)別在于是否有加工，是初級加工還是深加工。由于食品、食用農產品加工方式、種類等繁多，執(zhí)法人員要做出準確判斷并不容易，對“未改變基本自然性狀和化學性質”的認識也所不一樣。

2005年，商務部、財政部、稅務總局曾聯合發(fā)布《關于開展農產品連鎖經營試點的通知》，并以附件的形式對食用農產品范圍進行注釋，非常詳細明確。但該通知及附件注釋主要著眼于農業(yè)產業(yè)政策及稅收政策，并無充分考慮食品安全監(jiān)管的因素，對食用農產品界定的范圍并不科學，顯得過于寬泛。例如把成品糧大米、油、面等歸類為食用農產品，但此后（2005年6月）頒布的《工業(yè)產品生產許可證管理條例》明確規(guī)定乳制品、肉制品、飲料、米、面、食用油、酒類等直接關系人體健康的加工食品，實施許可證管理；后面各個版本的《食品生產許可證分類目錄》也同樣歸類為食品實施許可的。

建議

對于執(zhí)法實踐，直接依據《食用農產品范圍進行注釋》區(qū)分食品和食用農產品并不可取。筆者建議如下：

1、依據食品生產許可分類目錄來區(qū)分

2016年1月22日，食藥監(jiān)總局頒布最新版的《食品生產許可分類目錄》，分類明確、內容全面?；趫?zhí)法一致性考慮，個人覺得已列為食品生產許可分類目錄的產品應一律確定為食品，而不是食用農產品。但在以往嚴格執(zhí)行食品生產許可分類目錄來區(qū)分食品和食用農產品的過程中，有不少人認為食品的市場準入的門檻過高，所以在2015年10月1日生效的《食品安全法》第三十六條第三款特別規(guī)定：“食品生產加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定?！睆哪壳案魇∫?guī)定來看，均對生產加工小作坊制定了切實實際的相對寬松的準入條件。

2、不能從是否有包裝、標簽來判斷

《農產品質量安全法》第二十八條規(guī)定：“農產品生產企業(yè)、農民專業(yè)合作經濟組織以及從事農產品收購的單位或者個人銷售的農產品，按照規(guī)定應當包裝或者附加標識的，須經包裝或者附加標識后方可銷售?！薄妒秤棉r產品市場銷售質量安全監(jiān)督管理辦法》也有相關的包裝、標簽規(guī)定?？梢?，食用農產品是可以包裝、標注標簽的，對部分食用農產品甚至是強制性的要求。

3、不能從是否添加食品添加劑來判斷

食品添加劑的定義在《食品安全法》規(guī)定為：指為改善食品品質和色、香、味以及為防腐、保鮮和加工工藝的需要而加入食品中的人工合成或者天然物質，包括營養(yǎng)強化劑。

從食用農產品概念來看，食用農產品原則上不能添加食品添加劑的，但用于保鮮和防腐等除外。

《農產品質量安全法》第二十九條規(guī)定：“農產品在包裝、保鮮、貯存、運輸中所使用的保鮮劑、防腐劑、添加劑等材料，應當符合國家有關強制性的技術規(guī)范。”但《食用農產品市場銷售質量安全監(jiān)督管理辦法》第二十五條第一項規(guī)定：禁止銷售使用國家禁止的獸藥和劇毒、高毒農藥，或者添加食品添加劑以外的化學物質和其他可能危害人體健康的物質的食用農產品。

4、嚴格把握“產品的基本自然性狀、化學性質是否發(fā)生改變”原則

把握好“產品的基本自然性狀、化學性質是否發(fā)生了改變”這一基本原則是非常關鍵，正確理解這個原可以化解區(qū)分上的一些難題。比如純肉卷，一般只進行簡單切割，它就不是食品，而是食用農產品；如果一個合成肉卷外觀類似純肉卷，但由于是兩種及以上食用農產品的混合加工，已改變其基本自然性狀與成分，應屬于食品。還比如食用農產品經過熏制、腌制或發(fā)酵等，已改變食用農產品的基本自然性狀或化學性質，應認定為食品。

5、要盡量了解加工的具體工藝

從工藝上去判斷“產品是否有改變基本自然性狀和化學性質”，既可以去現場了解生產工藝，也可以學習理論知識。如：消費者對燕窩生產制作并不了解，不能明確是食品還是食用農產品。但從查詢《燕窩質量等級》標準（GH/T，1092-2014）了解到，燕窩定義為“雨燕科動物金絲燕及多種同屬燕類用唾液及絨羽等混合凝結等所筑的巢窩，經深加工化可供人類食用的部分?！睆难喔C的概念基本上可以判定，燕窩屬于食品而非食用農產品。