到完善，由不成熟到成熟、由水平較低到水平較高這樣一個過程。這項工作過去沒有搞過，也沒有現成的經驗可資借鑒，全靠在實踐中探索；沒有現成的人才，全靠在實踐中培養(yǎng)鍛煉。我們的監(jiān)察執(zhí)法人員，主要來自煤礦，對新的執(zhí)法崗位有一些不適應，這是正常的。關鍵是要善于學習，善于探索實踐，迅速提高我們的執(zhí)法水平和質量。

總之，煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法任務艱巨，形勢逼人。執(zhí)法工作的要求越來越高，難度越來越大。對此，我們一定要有足夠的認識，堅定信心，迎接挑戰(zhàn)，進一步創(chuàng)新進取。



四、加強和改進執(zhí)法工作的建議

第一，深刻把握煤礦安全監(jiān)察制度的精神實質，樹立執(zhí)法信心和執(zhí)法權威

煤礦安全監(jiān)察制度，是一項基本的關鍵性的制度，是我們開展監(jiān)察工作的基本依據。只有對這項制度有了透徹的理解和深刻的把握，才能使整個監(jiān)察執(zhí)法工作在更高的層次上順利實施，提高執(zhí)法水平和效果。

《煤礦安全監(jiān)察條例》總則第二條明確規(guī)定：“國家對煤礦安全實行監(jiān)察制度”。這一規(guī)定的內涵，有三點應予把握： ① 這是通過立法確定的制度，經過了規(guī)范的立法程序，具有不可懷疑的法律地位。 ② 是一項國家制度，其淵源來自國家最高行政機關，由中央人民政府即國務院制定并實施，不是哪一個部門、哪一個機構的制度。 ③ 是一項法律制度，具有明確的法律依據、法律規(guī)范和鮮明的法律特征。

基于以上三點，煤礦安全監(jiān)察制度具有以下特點：

一是強制性。這項制度，以國家強制力為后盾，任何單位和任何人，理解不理解都毫無例外地必須執(zhí)行。監(jiān)察執(zhí)法人員，不能以商量和征求意見的形式搞執(zhí)法。

二是權威性。其權威性，不僅來自于國家最高行政機關的權威，而且來自于法律本身的權威。對法律制度的任何蔑視和踐踏，都要付出代價。我們的執(zhí)法人員是代表國家履行煤礦安全監(jiān)察職能的，要言出法隨，令行禁止，體現權威性。

三是規(guī)范性。對監(jiān)察執(zhí)法主體和客體的權利、義務都作出了明確的統(tǒng)一的規(guī)范，不允許隨意解釋和變通。執(zhí)法權力不得亂用，執(zhí)法必須按程序，講規(guī)范。

煤礦安全監(jiān)察法律制度是一個內容豐富的法律制度體系，由七項具體的法律制度構成：1.煤礦安全監(jiān)察員制度；2.煤礦建設工程安全設施設計審查和驗收制度；3.煤礦安全生產監(jiān)督檢查制度；4.煤礦事故調查處理制度；5.煤礦安全監(jiān)察信息與檔案管理制度；6.對監(jiān)察機構和人員的監(jiān)督約束制度；7.行政處罰制度。這七項法律制度各有各的約束規(guī)范對象和作用，有機統(tǒng)一，缺一不可。我們一定要弄懂弄通，全面系統(tǒng)地掌握。

第二，認真貫徹煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法的工作方針，正確把握好監(jiān)察執(zhí)法工作與安全整治工作的關系。

預防為主是煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法必須遵循的基本方針。貫徹這個方針要堅定不移，堅持始終。為了保證這一方針落到實處，還要堅持三條具體工作方針：

一是煤礦安全監(jiān)察工作，及時發(fā)現和消除事故隱患，有效糾正違法行為的方針。這是做到預防為主的關鍵性措施，是預防為主的具體化，也是對監(jiān)察機構最基本的要求。

二是安全監(jiān)察與促進安全管理相結合的方針。這里的關鍵是“促進”兩個字。要通過強有力的執(zhí)法工作，促使企業(yè)領導、各級干部和廣大職工，重視安全生產，改進安全管理，做好事故防范工作。

三是教育與懲處相結合的方針。二者要緊密結合，在進行教育的同時，依法懲處各類違法行為；同時，分析原因，舉一反三，防止同類事故再次發(fā)生。堅持這條方針，還要求監(jiān)察人員把宣傳教育作為監(jiān)察工作的重要內容，執(zhí)法到哪里，就要把安全生產法律法規(guī)和方針政策宣傳到哪里。

這里特別要強調的是，我們必須在明確我們的職能、地位、弄清監(jiān)察法律制度和監(jiān)察工作方針的基礎上，正確處理好煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法與煤礦安全整治的關系。這一點對于做好行政執(zhí)法工作十分重要。

應該指出，煤礦安全整治工作與監(jiān)察執(zhí)法工作在工作方向和工作目標上是一致的，都是為了實現煤礦安全。但二者又有明確的區(qū)別。一是責任主體不同。國務院已經明確，煤礦安全整治以及關閉整頓小煤礦等工作，由地方人民政府負責組織實施，監(jiān)察執(zhí)法則由我們監(jiān)察機構承擔。二是安全專項整治是在一定時間內集中開展的行動，而監(jiān)察工作則是長期不斷線的工作。三是運行模式和工作途徑不同。安全整治是通過各部門通力合作、統(tǒng)一行動，加上企業(yè)的自身努力，加強和改善安全管理，從而保證煤礦安全。而我們執(zhí)法機構則是通過規(guī)范性的行政執(zhí)法活動，促進地方政府和煤礦加強安全管理。我們的責任是促進而不是直接進行管理。安全監(jiān)察機構在煤礦安全整治中必須發(fā)揮重要的不可替代的作用，但這種作用完全是通過進行監(jiān)察執(zhí)法來體現的。因此，作為垂直管理的執(zhí)法機構，不能代行地方政府的責任，要積極主動配合地方政府的整治工作，進一步加大行政執(zhí)法力度，在安全整治中發(fā)揮我們的執(zhí)法優(yōu)勢，做出我們的貢獻。

第三，把學法、懂法當作當前的一件要務來抓，使執(zhí)法觀念和執(zhí)法素質更上一層樓

學法才能懂法，知法才能順利執(zhí)法，這個道理是十分明顯的。我們所從事的是一項全新的事業(yè)和過去所不熟悉的工作。我們的監(jiān)察員長于安全管理，短于執(zhí)法經驗；精通煤礦技術，但法律素質相對薄弱。從現狀而言，有武器不善于使用，執(zhí)法不熟法的現象，大量存在。有的同志甚至沒有從頭到尾看過一遍《煤礦安全規(guī)程》，對煤礦安全監(jiān)察的基本概念一知半解。什么叫行政執(zhí)法，什么叫行政處罰，說不清，道不明，還是按過去的工作模式開展工作，搞執(zhí)法。在全民法律意識普遍增強、全社會對行政執(zhí)法的要求越來越高的今天，這是要出毛病的。

十分可喜的是，辦事處的同志學法熱情高漲，對此要進一步鼓勵與提倡。要緊緊圍繞行政執(zhí)法這個重點，來一個再學習、再提高的熱潮。對法律法規(guī)，必須勤學精思，真正鉆進去，不放過每一個法律細節(jié)和每一個執(zhí)法環(huán)節(jié)，主要條款爛熟于心。要帶著執(zhí)法中出現的問題學，從學習中找差距，從實踐中找規(guī)律，向學習要高素質、高水平和高效率。國家局和省局、辦事處都是行政執(zhí)法機構，都是搞執(zhí)法的，領導機構的同志要帶頭學法，成為學習的模范，切實解決機關落后于基層的問題。

第四，以煤礦安全整治為契機，切實加大行政執(zhí)法力度，促進安全整治工作取得全勝

整治工作雖然是由地方政府組織實施，但作為行政執(zhí)法機構，責無旁貸，必須全力以赴，密切配合。要從行政執(zhí)法的角度，發(fā)揮我們的特殊功能，推動整治工作走向預期目標。另外，整治工作的開展，由于有地方政府的組織與牽頭，會使執(zhí)法工作大大減少阻力和難度，這正是把我們行政執(zhí)法工作推向新階段的有利條件和好機會。我們必須抓住這個時機，進一步搞好執(zhí)法，在整治中推進執(zhí)法工作，通過執(zhí)法促進整治。

各省局，特別是監(jiān)察辦事處要根據煤礦安全整治工作方案的要求和轄區(qū)內煤礦的具體情況，進一步理清執(zhí)法工作思路，制定執(zhí)法工作方案，把整治工作的重點作為執(zhí)法工作的重點，明確執(zhí)法工作的主攻方向、分階段的執(zhí)法目標。要切實加大執(zhí)法力度，懲處違法者，依法關閉不具備基本安全生產條件的各類煤礦，依法制裁死灰復燃的小煤礦，查處煤礦事故，充分發(fā)揮執(zhí)法部門在安全整治中的生力軍作用。

當前，加大行政執(zhí)法力度的關鍵，是加大實施行政處罰的力度。行政處罰是指對違法者依法進行法律制裁，它是保障法律法規(guī)得以貫徹實施的關鍵，是執(zhí)法機關行使執(zhí)法權利的重要表現，是有效制止違法行為的法律手段，是我們手中的法律武器。如果不依法實施行政處罰，就談不上法律的尊嚴和執(zhí)法機關的權威。各級安全監(jiān)察機構作為監(jiān)察執(zhí)法的主體，在這次安全整治中，一定要有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究，通過依法實施行政處罰，懲處違法者，促進煤礦企業(yè)依法搞好煤礦安全，促進公民和法人增強法制觀念，自覺遵法守法，從而保證煤礦安全整治工作任務落到實處。做不到這一點，就談不上加大行政執(zhí)法力度。

這里有五點需要強調：一是對于不適用行政處罰的違法行為，監(jiān)察員可以在煤礦現場做出現場處理決定。這樣可以減少工作量，使事故隱患得到及時果斷處理。二是注意自由裁量。比如條例第46條規(guī)定中列舉的三項情形之一的，可以并處3萬元以上，15萬元以下的罰款。這就給我們留下了執(zhí)法中依法裁量的空間，從而依法加大處罰力度。三是進一步做好罰款工作。罰款是行政處罰中比較有效的措施，但是，許多應予罰款的而未能依法罰款。去年一年罰款數額僅為1500萬元，從煤礦的違法情況來看，這個力度是遠遠不夠的。四是用好停止生產和停產整頓這個行政處罰措施。有的執(zhí)法人員對此有所忽視，認為停產不如罰款來得快，這是個誤解。對于一個年產規(guī)模幾十萬、上百萬的煤礦來講，停止生產幾天，就是相當大的經濟損失。我們切不可小看這一處罰措施的威力。五是對于蔑視法律，抗拒執(zhí)法，刁難、干擾執(zhí)法的違法煤礦及當事人，一定要從快依法查處，集中執(zhí)法力量，對其進行徹查，發(fā)現一條就依法處理一條，不能手軟，而且要公開曝光，體現法律的嚴肅性和權威。

第五、準確掌握執(zhí)法依據，嚴格執(zhí)法程序，正確使用執(zhí)法文書，推動執(zhí)法工作的規(guī)范化

行政執(zhí)法工作是一項十分嚴肅的工作，必須依法進行，必須嚴格按照程序實施，必須正確使用執(zhí)法文書。這三條是我們必須嚴肅認真對待的問題，沒有這三條作保證，就談不上執(zhí)法的規(guī)范化，更談不上執(zhí)法的高質量、高水平。弄不好會帶來諸多不必要的麻煩，引起行政復議、行政訴訟，不僅造成無效執(zhí)法，造成錯案，還要承擔相應的法律責任。

首先，執(zhí)法必須有法律依據。特別是做出現場處理決定或行政處罰決定時，必須符合明確具體的法律依據，必須在查明違法事實的基礎上，使之準確無誤地對號入座，讓當事人心服口服。這就需要我們準確掌握現場處理與行政處罰的區(qū)別，各自的種類、適用范圍，依據哪個法律、法規(guī)的哪一條，進行處理或處罰都要一清二楚。處罰的種類、幅度必須與違法行為的事實、性質、情節(jié)以及危害程度相當。

其次，執(zhí)法必須依據法定的程序進行。程序是法律的基本內容之一，每一道程序都不可忽視。違背了程序，減少了必要的程序，就是違法行政。不按法定程序辦事是無效的。因此，對于現場檢查程序、現場處理決定程序、當場行政處罰程序、一般行政處罰程序、聽證程序、行政復議程序、立案程序、移送程序、事故調查處理程序等等都要清楚其內容、環(huán)節(jié)和具體要求，不要圖省事、怕麻煩。一之不慎，就會造成不良后果。國家局在去年4月份就制定了《煤礦安全監(jiān)察程序暫行規(guī)定》，要認真執(zhí)行。政法司也草擬了《執(zhí)法流程簡圖》、《行政復議流程簡圖》、《聽證程序流程簡圖》等，供大家參考。

再次，認真制作和使用執(zhí)法文書。制作執(zhí)法文書是執(zhí)法機構在執(zhí)法活動中必不可少的職責和義務，它體現執(zhí)法的嚴肅性、公開性和執(zhí)法機構的權威性。我們執(zhí)法工作的成果，在一定程度上體現在執(zhí)法文書上。國家局已經分三批發(fā)布了22種執(zhí)法文書式樣，以后還要補充完善。每一種執(zhí)法文書都有特定的適用范圍、主送對象、明確的內容和使用要求。在哪種情況下，哪個執(zhí)法環(huán)節(jié)使用哪種執(zhí)法文書都是有明確要求的。我們發(fā)現，不制作執(zhí)法文書或者執(zhí)法文書制作不規(guī)范的現象是較多的。有個辦事處，先后檢查了800個礦井，而現場檢查筆錄只有300多份。另外500多個礦井是什么情況，都查出了什么問題，如何處理的，都沒有留下文字記錄。這也說明有些同志并沒有弄清執(zhí)法檢查與過去的安全大檢查的區(qū)別是什么，還是沿用聽情況、下井、交換意見的檢查方式。這種現象雖然越來越少，但應予杜絕。

第六，強化和完善執(zhí)法報告、執(zhí)法統(tǒng)計、執(zhí)法分析和制度

一是要建立執(zhí)法報告制度。這項制度是《條例》第13條所規(guī)定的，而且明確要求每15天省局和辦事處都要分別向國家局報告