我國現今的食品安全監(jiān)管體制在延續(xù)歷史做法的同時，更要向管理體制卓有成效的國家學習，使監(jiān)管體制相對協(xié)調集中，逐漸開創(chuàng)我國科學、協(xié)調的食品安全監(jiān)管新模式。長期以來，我國對食品實行多頭管理，一方面執(zhí)法中各部門職責交叉、都可以執(zhí)法，另一方面則出現模糊或真空地帶，給不法分子造成可乘之機。這樣就出現了我國食品安全"都管但都管不好"的局面，也為一些部門權力尋租制造了借口。2003年3月10日，國務院宣布在原國家藥品監(jiān)督管理局基礎上組建國家食品藥品監(jiān)督管理局，其意圖很明顯，在政出多門的情況下，希望國家食品藥品監(jiān)督管理局能起到協(xié)調作用。但由于管理構架、職責劃分、行政成本以及部門協(xié)調等諸多原因，想要在短時間內解決食品安全監(jiān)管體制的問題，尚不容樂觀。有學者認為，應改變多頭管理，向相對集中統(tǒng)一的方向發(fā)展。我們認為，由于食品的產業(yè)鏈太長，我國的地域范圍大，生產力發(fā)展水平極不平衡，不可能也不必要將食品安全的監(jiān)管統(tǒng)一在一二個部門。當前，應重點解決食品監(jiān)管職責過于分散的狀況，將對食品安全監(jiān)管的職能相對集中，權責進一步明晰，并通過建立一種有效率和權威的協(xié)調機制提高監(jiān)管效率，降低行政成本。
一、考慮在現行的部際食品安全聯(lián)席協(xié)調會議的管理架構上有所突破
可以成立國務院食品安全委員會，以統(tǒng)一協(xié)調、管理涉及國家食品安全的相關部門，徹底改變目前相關行政部門各自為政、協(xié)調不力、重復管理、執(zhí)法軟弱的局面。國務院食品安全委員會由國務院總理或副總理出任主任，國家食品藥品監(jiān)督管理局、農業(yè)部、衛(wèi)生部、質檢局、工商總局、公安部、商務部、海關總署等相關部委領導或主管領導均成為該委員會成員（關系較為重大的正部級單位的一把手可作為委員會副主任）。委員會秘書長（或常務副主任）及委員會的辦事機構或秘書處可以設在某個部委（局、辦），承擔該委員會的具體工作。食品安全委員會的主要職責有：（1）審議食品安全的有關法規(guī)或實施細則；（2）研究確定加強食品安全的重大政策；（3）審議全國食品安全工作的總體發(fā)展規(guī)劃、計劃；（4）確定需要向國務院匯報的重大議題；（5）督促規(guī)劃、計劃和有關重大工作的落實；（6）協(xié)調部門、地方間的食品安全工作，組織重大事故的查處；（7）指導各部門、各地區(qū)及全社會支持并參與食品安全宣傳，推動食品安全健康發(fā)展。此外，各省市自治區(qū)和直轄市應當成立與國務院食品安全委員會相對應的機構。
二、建立信息共享、快捷高效、無縫對接的全程食品安全監(jiān)管體制
??? 由于食品安全涉及食品生產、加工、儲藏、運輸、流通和消費等諸多環(huán)節(jié)，任何一家監(jiān)管部門都難以單獨承擔安全監(jiān)管的重責大任。在“一個部門管不了”的情況下，現行食品安全監(jiān)管體制被迫選擇了多家部門分段監(jiān)管的思路。其中，農業(yè)部門負責初級農產品生產環(huán)節(jié)的監(jiān)管，質檢部門負責食品生產加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，工商部門負責食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，衛(wèi)生部門負責餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管，食品藥品監(jiān)管部門負責對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調和依法查處重大事故。
??? 分段監(jiān)管體制雖然有助于督促相關部門各司其職，避免“一個部門管不了”的現象，但也出現了“多個部門管不好”的弊端：監(jiān)管部門之間既存在著監(jiān)管重復，也存在著監(jiān)管盲區(qū)。在“田頭”到“餐桌”的各個食品生產經營環(huán)節(jié)，似乎都有農業(yè)、質監(jiān)、工商、衛(wèi)生等部門“重兵把守”，但有毒有害食品仍在市場上泛濫成災。三鹿事件堪稱這一監(jiān)管體制弊端的經典腳注：作為三聚氰胺源頭的奶源收購站就不屬于上述任何部門的監(jiān)管范圍；而在消費者投訴產品質量問題后，相關部門之間要么缺乏信息互通，要么相互推諉。再如，對食品安全風險評估、食品安全標準制定、食品安全信息公布等不屬于任何一個環(huán)節(jié)的事項，由哪個部門負責并不明確，客觀上又產生了部門職能交叉、問責不清的嚴重問題。由于職責分工不清，有些部門在小集團利益的驅使下，采取了“有利就搶著管，無利就讓著管”的實用主義思維，必然削弱監(jiān)管部門的監(jiān)管效率，甚至貽誤最佳監(jiān)管時機。
??? 為徹底打破“一個部門管不了、多個部門管不好”的惡性循環(huán)，《食品安全法》在堅持和完善多龍治水、分段監(jiān)管體制的同時，要求建立信息共享、快捷高效、無縫對接的全程食品安全監(jiān)管體制。為充分挖掘相關監(jiān)管部門的監(jiān)管資源，實現各監(jiān)管部門之間的分工負責和職責明晰，立法者堅持和完善“多龍治水、分段監(jiān)管”的多元監(jiān)管體制，厘清了監(jiān)管部門的法定職責。就中央層面的監(jiān)管職責分工而言，《食品安全法》第4條第2款和第3款規(guī)定：“國務院衛(wèi)生行政部門承擔食品安全綜合協(xié)調職責，負責食品安全風險評估、食品安全標準制定、食品安全信息公布、食品檢驗機構的資質認定條件和檢驗規(guī)范的制定，組織查處食品安全重大事故。國務院質量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理部門依照本法和國務院規(guī)定的職責，分別對食品生產、食品流通、餐飲服務活動實施監(jiān)督管理”。就地方層面的監(jiān)管職責分工而言，該法第5條第2款規(guī)定：“縣級以上地方人民政府依照本法和國務院的規(guī)定確定本級衛(wèi)生行政、農業(yè)行政、質量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門的食品安全監(jiān)督管理職責。有關部門在各自職責范圍內負責本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作”。
??? 為消弭監(jiān)管空隙、鑄造監(jiān)管合力，提高監(jiān)管效率，《食品安全法》第4條第1款要求國務院設立食品安全委員會，作為全國層面的監(jiān)管議事協(xié)調機構。該委員會應著力于對食品安全監(jiān)管工作進行協(xié)調和指導。為消除橫向監(jiān)管部門之間的監(jiān)管盲區(qū)，該法第6條還要求縣級以上衛(wèi)生行政、農業(yè)行政、質量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門加強溝通、密切配合，按照各自職責分工，依法行使職權，承擔責任。為保持食品安全監(jiān)管體制的動態(tài)性與開發(fā)性，《食品安全法》第103條還授權國務院根據實際需要對食品安全監(jiān)督管理體制作出調整。
??? 為充分發(fā)揮地方政府對當地食品企業(yè)的監(jiān)管資源優(yōu)勢，立法者要求地方政府對本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)管負總責?！妒称钒踩ā返?條第1款和第3款規(guī)定：“縣級以上地方人民政府統(tǒng)一負責、領導、組織、協(xié)調本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理的工作機制；統(tǒng)一領導、指揮食品安全突發(fā)事件應對工作；完善、落實食品安全監(jiān)督管理責任制，對食品安全監(jiān)督管理部門進行評議、考核。上級人民政府所屬部門在下級行政區(qū)域設置的機構應當在所在地人民政府的統(tǒng)一組織、協(xié)調下，依法做好食品安全監(jiān)督管理工作”。地方政府對本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)管負總責有利有弊。利在于，地方政府對被監(jiān)管對象最熟悉、最了解，最容易實現食品安全的源頭治理；弊在于，地方政府與被監(jiān)管企業(yè)有著千絲萬縷的利益關系，出于本地財政收入、政績和人情等多種因素的考量，地方政府有可能在食品安全監(jiān)管方面推行地方保護主義。對這一潛在的監(jiān)管道德風險，有關部門和社會各界應當保持高度警惕。
三、弘揚源頭治理理念，建立統(tǒng)一的食品
??? 食品安全標準的科學性、合理性、安全性與可靠性直接關系到廣大消費者的人身安全。制定并且實施嚴格的食品安全標準是真正實現食品安全源頭治理、防患于未然的前提條件。我國食品安全標準“不標準”一直是食品安全監(jiān)管的軟肋。從蘇丹紅到孔雀石綠，從奪命果凍到可能致癌的PVC保鮮膜等一系列食品安全事故，均與我國現行食品安全標準的“散、亂、差”有關。
??? 所謂“散”，是指我國的食品安全標準缺乏統(tǒng)一性。既有國家標準，也有地方標準；既有行業(yè)標準，也有企業(yè)標準；國家標準中既有食品衛(wèi)生標準，也有食品質量標準、食用農產品質量安全標準，有關食品的行業(yè)標準中也有強制執(zhí)行的標準。
??? 所謂“亂”，是指我國一些食品安全標準缺乏科學性、合理性。例如，有關饅頭形狀的標準就與食品安全沒有任何關聯(lián)。
??? 所謂“差”，是指我國一些食品安全標準過于老化，缺乏前瞻性與針對性。許多標準（包括蘇丹紅與三聚氰胺的標準）都是在重大食品安全事故發(fā)生之后才誕生出來，而在重大食品安全事故發(fā)生之前則無此標準。
??? 針對我國現行食品安全標準的“散、亂、差”問題，《食品安全法》第三章從五個方面對食品安全標準制度進行了制度創(chuàng)新：
??? 首先，確立了食品安全標準的統(tǒng)一性。一是第19條將食品安全標準界定為強制執(zhí)行的標準，除食品安全標準外，不得制定其他的食品強制性標準；二是第21條第1款要求食品安全國家標準由國務院衛(wèi)生行政部門負責制定、公布，國務院標準化行政部門提供國家標準編號；三是第22條要求國務院衛(wèi)生行政部門對現行的食用農產品質量安全標準、食品衛(wèi)生標準、食品質量標準和有關食品的行業(yè)標準中強制執(zhí)行的標準予以整合，統(tǒng)一公布為食品安全國家標準；四是第23條要求食品安全國家標準經食品安全國家標準審評委員會審查通過；五是在沒有食品安全國家標準的情況下，才例外允許制定食品安全地方標準。
??? 其次，確立了食品安全標準的動態(tài)調整機制?！妒称钒踩ā返?6條明確規(guī)定，食品安全風險評估結果是制定、修訂食品安全標準和對食品安全實施監(jiān)督管理的科學依據；需要制定、修訂相關食品安全國家標準的，國務院衛(wèi)生行政部門應當立即制定、修訂。第23條第2款也要求制定食品安全國家標準時，要依據食品安全風險評估結果并充分考慮食用農產品質量安全風險評估結果，參照相關的國際標準和國際食品安全風險評估結果。而食品安全風險評估是一個長期的、動態(tài)的機制。食品安全中的安全隱患（包括食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素）有可能隨著科技的發(fā)展，不斷地顯現出來。食品安全風險評估結果變化了，食品安全標準也必須與時俱進。
??? 其三，確立了以人為本的食品安全標準制定理念。《食品安全法》第99條將“食品安全”界定為“食品無毒、無害，符合應當有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害”；第18條要求制定食品安全標準以保障公眾身體健康為宗旨，做到科學合理、安全可靠；第23條第2款要求制定食品安全國家標準時要廣泛聽取食品生產經營者和消費者的意見，以充分尊重廣大消費者對標準制定的話語權。在實踐中，有人認為我國現在生產力水平低，食品安全標準不能和發(fā)達國家看齊。這個觀點是錯誤的。要正確看待中國特色。中國特色不是保護落后的代名詞。相反，中國特色要求中國的食品更加安全，食品的生產經營更加人性化，食品安全標準也要與發(fā)達國家看齊。
??? 其四，鼓勵企業(yè)慎獨自律，出臺嚴格的食品安全標準。該法第25條既允許企業(yè)在其生產的食品沒有食品安全國家標準或者地方標準的情況下制定企業(yè)標準，作為組織生產的依據；也鼓勵食品生產企業(yè)追求卓越，見賢思齊，制定嚴于食品安全國家標準或者地方標準的企業(yè)標準。
??? 四、弘揚勤勉行政理念，廢除食品免檢制度
??? 為在食品安全監(jiān)管領域建設服務型政府，《食品安全法》弘揚了勤勉行政的立法理念?？扇牲c的一個例證便是廢除了食品免檢制度，強化了食品檢驗力度。國家質量監(jiān)督部門建立的食品免檢制度就是諸多商品免檢制度中的一項而已。雖然食品免檢制度的設計本意是好的，但實際操作效果一直遭人詬病。三鹿事件誤導和坑害廣大消費者的危險殺手锏就是食品免檢制度。因為，含有三聚氰胺的三鹿嬰幼兒奶粉恰好就是免檢食品。
有鑒于此，《食品安全法》第60條第1款明文禁止食品安全監(jiān)督管理部門對食品實施免檢，并在第2款和第3款要求加大食品檢驗力度：一是要求縣級以上質量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門對食品進行定期或者不定期的抽樣檢驗；二是規(guī)定上述部門在執(zhí)法工作中需要對食品進行檢驗時，要委托符合該法規(guī)定的食品檢驗機構進行，并支付相關費用。
??? 食品免檢制度本身的危害極其嚴重。首先，監(jiān)管者放棄了對免檢商品的監(jiān)管職責。質量存有瑕疵甚至危險的商品，只要有免檢招牌，即可一路綠燈，暢通無阻。二是企業(yè)放棄了自律。既然監(jiān)管者都不再檢查，企業(yè)何必自己跟自己過不去。公司的大股東、經營管理層乃至一線員工都會放松自律監(jiān)管。三是助長了同行企業(yè)之間的不公平競爭。在免檢招牌的庇護下，價高質次的免檢商品招搖過市，而使沒有免檢招牌的同價質優(yōu)商品舉步維艱。四是誤導了廣大消費者的理性選擇。許多消費者存在從眾心理，對監(jiān)管者免檢的劣質商品自然也是深信無疑。
其實，免檢制度設計本身的邏輯漏洞百出。因為，一個企業(yè)昨天誠信，并不代表今天誠信、明天繼續(xù)誠信；一個企業(yè)昨天生產的商品合格，也不代表該企業(yè)今天和明天生產的商品依然合格。因此，監(jiān)管者沒有能力、也沒有義務保證一個企業(yè)明天和后天生產的商品質優(yōu)價廉。
要注意區(qū)分國家賠償與國家墊付的性質。在三鹿事件中，國家和地方政府曾替企業(yè)墊付了受害嬰幼兒的醫(yī)療費。國家有權就其向受害消費者代墊的醫(yī)療費用依據無因管理之債的法理依據向責任企業(yè)行使追償權。該筆費用應由責任企業(yè)承擔，而不應轉嫁到國家身上。因為，讓國家買單等于讓全體納稅人和公眾消費者為責任企業(yè)買單。從長遠看，為彰顯以人為本、執(zhí)法為民的服務型政府理念，建議《食品安全法》未來修改時明確增加規(guī)定：“地方人民政府以
及食品生產、流通、餐飲服務監(jiān)督管理部門或者其他有關行政部門拒絕或者怠于履行本法規(guī)定的職責或者濫用職權、造成消費者財產和人身損失的，受害消費者在無法從食品生產經營者獲得民事?lián)p害賠償時，可以對有過錯的行政機關提起行政訴訟，請求獲得國家賠償”。該款規(guī)定強調了行政機關的先訴抗辯權，縮小了國家賠償的范圍。因為，只有無法從食品生產經營者獲得民事?lián)p害賠償的消費者才可以對有過錯的行政機關提起行政訴訟，請求獲得國家賠償；至于可以從食品生產經營者獲得民事?lián)p害賠償的消費者無權直接對有過錯的行政機關提起行政訴訟，請求獲得國家賠償。這就大大降低了國家賠償的比例，不至于給各級人民政府財政支出造成較大壓力。當然，治本之策是監(jiān)管部門勤勉監(jiān)管，加大保護食品消費者的工作力度，從而減少食品安全事故發(fā)生。
綜上所述，我國現今的食品安全監(jiān)管體制正面對著巨大的挑戰(zhàn)，需要我們不斷的去完善和創(chuàng)新，但同時須謹記各部門應樹立發(fā)展與規(guī)范并重、公平與效率兼顧、監(jiān)管與服務相統(tǒng)一的理念。
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