? 四、弘揚勤勉行政理念，廢除食品免檢制度
??? 為在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域建設(shè)服務(wù)型政府，《食品安全法》弘揚了勤勉行政的立法理念。可圈可點的一個例證便是廢除了食品免檢制度，強化了食品檢驗力度。國家質(zhì)量監(jiān)督部門建立的食品免檢制度就是諸多商品免檢制度中的一項而已。雖然食品免檢制度的設(shè)計本意是好的，但實際操作效果一直遭人詬病。三鹿事件誤導(dǎo)和坑害廣大消費者的危險殺手锏就是食品免檢制度。因為，含有三聚氰胺的三鹿嬰幼兒奶粉恰好就是免檢食品。
??? 有鑒于此，《食品安全法》第60條第1款明文禁止食品安全監(jiān)督管理部門對食品實施免檢，并在第2款和第3款要求加大食品檢驗力度：一是要求縣級以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門對食品進行定期或者不定期的抽樣檢驗；二是規(guī)定上述部門在執(zhí)法工作中需要對食品進行檢驗時，要委托符合該法規(guī)定的食品檢驗機構(gòu)進行，并支付相關(guān)費用。
??? 《食品安全法》第60條第1款明文禁止食品安全監(jiān)督管理機構(gòu)對食品實施免檢固然正確，但食品之外的其他商品免檢制度何去何從，立法者語焉不詳。在《消費者權(quán)益保護法》修改之際，筆者認為立法機關(guān)應(yīng)當一鼓作氣徹底廢除各類商品免檢制度。
??? 食品免檢制度本身的危害極其嚴重。首先，監(jiān)管者放棄了對免檢商品的監(jiān)管職責。質(zhì)量存有瑕疵甚至危險的商品，只要有免檢招牌，即可一路綠燈，暢通無阻。二是企業(yè)放棄了自律。既然監(jiān)管者都不再檢查，企業(yè)何必自己跟自己過不去。公司的大股東、經(jīng)營管理層乃至一線員工都會放松自律監(jiān)管。三是助長了同行企業(yè)之間的不公平競爭。在免檢招牌的庇護下，價高質(zhì)次的免檢商品招搖過市，而使沒有免檢招牌的同價質(zhì)優(yōu)商品舉步維艱。四是誤導(dǎo)了廣大消費者的理性選擇。許多消費者存在從眾心理，對監(jiān)管者免檢的劣質(zhì)商品自然也是深信無疑。
??? 其實，免檢制度設(shè)計本身的邏輯漏洞百出。因為，一個企業(yè)昨天誠信，并不代表今天誠信、明天繼續(xù)誠信；一個企業(yè)昨天生產(chǎn)的商品合格，也不代表該企業(yè)今天和明天生產(chǎn)的商品依然合格。因此，監(jiān)管者沒有能力、也沒有義務(wù)保證一個企業(yè)明天和后天生產(chǎn)的商品質(zhì)優(yōu)價廉。
??? 鑒于免檢制度本身蘊含的法律風險和道德風險，筆者建議在食品之外的其他商品出現(xiàn)重大群體性安全事故之前，應(yīng)盡快廢除各類商品免檢制度。這也是從三鹿奶粉免檢丑聞中萃取出來的重要法律營養(yǎng)素。
??? 五、強化政府官員違反法定職責的法律責任追究機制
??? 在現(xiàn)實生活中，一些地方政府和行政機關(guān)固守“效率優(yōu)先、兼顧公平”的傳統(tǒng)發(fā)展觀，玩忽職守、怠于履行保護消費者合法權(quán)益和凈化食品市場秩序的安全監(jiān)督管理職責，導(dǎo)致惟利是圖的食品生產(chǎn)經(jīng)營者有恃無恐地制造食品安全問題，一些重大食品安全事故屢屢發(fā)生。一些行政機關(guān)還為不具備法定食品生產(chǎn)經(jīng)營資質(zhì)的經(jīng)營者大開綠燈，為其發(fā)放行政許可牌照，社會影響極壞。
??? 法治的第一要義是治官，遏制官員為謀私而濫權(quán)、弄權(quán)與棄權(quán)的行為?！妒称钒踩ā肥谟栊姓C關(guān)的食品安全監(jiān)管職責對被監(jiān)管者而言是行政權(quán)、國家公權(quán)力，對廣大消費者與社會公眾而言則是沉甸甸的責任。為督促行政權(quán)執(zhí)掌者各司其職，立法者從反面規(guī)定了行政權(quán)執(zhí)掌者拒絕或怠于行使監(jiān)管職責、以及濫用職權(quán)監(jiān)管職責的法律責任。此種法律責任既包括國家對政府官員給予的行政處分，也包括國家對受害消費者承擔的國家賠償責任。
??? 在2008年的三鹿事件中，某些監(jiān)管部門的負責人主動引咎辭職，地方政府的主要負責人也被撤職。這種問責機制對于牢固樹立法治政府、責任政府與服務(wù)型政府的新理念，保護消費者合法權(quán)益產(chǎn)生了積極的法律效果、社會效果與政治效果。為將此種問責機制常態(tài)化、制度化、規(guī)范化，《食品安全法》第95條分別規(guī)定了地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管部門主要領(lǐng)導(dǎo)的行政處分措施。雖然只有一個法條，但微言大義，對地方和部門領(lǐng)導(dǎo)的心理震懾能力不可小視。因為，無論省、自治區(qū)、直轄市一級人民政府的“一把手”，還是國務(wù)院所屬監(jiān)管部門的“一把手”，都有可能由于本地、本部門違反法定食品監(jiān)管職責而被摘掉“烏紗帽”。
??? 根據(jù)《食品安全法》第95條第1款之規(guī)定，縣級以上地方政府在食品安全監(jiān)督管理中違反該法規(guī)定、未履行職責，本行政區(qū)域出現(xiàn)重大食品安全事故、造成嚴重社會影響的，依法對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記大過、降級、撤職或者開除的處分。此處的“直接負責的主管人員和其他直接責任人員”既包括地方政府主管食品安全監(jiān)管工作的副職領(lǐng)導(dǎo)（如副縣長、副區(qū)長、副市長、副省長），也包括地方政府的正職領(lǐng)導(dǎo)（如縣長、區(qū)長、市長、省長）。
??? 根據(jù)《食品安全法》第95條第2款之規(guī)定，縣級以上衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門或者其他有關(guān)行政部門違反該法規(guī)定、不履行本法規(guī)定的職責或者濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，依法對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記大過或者降級的處分；造成嚴重后果的，給予撤職或者開除的處分；其主要負責人應(yīng)當引咎辭職。與地方政府官員的前述解釋類似，該條款中的“直接負責的主管人員和其他直接責任人員”既包括部門主管副職領(lǐng)導(dǎo)，也包括部門正職領(lǐng)導(dǎo)。倘若監(jiān)管部門主要領(lǐng)導(dǎo)本人拒絕或怠于引咎辭職，依據(jù)《公務(wù)員法》第82條第4款，應(yīng)當責令其辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。
??? 但是，政府官員的問責機制不能取代國家對受害消費者的賠償責任。為了在食品安全領(lǐng)域更好地建設(shè)法治政府、誠信政府、勤勉政府和服務(wù)型政府，筆者曾在《食品安全法》審議過程中建議增加規(guī)定行政機關(guān)不作為的國家賠償責任。但最終出臺的《食品安全法》第95條并未規(guī)定國家賠償責任。筆者認為，這一立法態(tài)度不能解讀為國家賠償缺乏法律依據(jù)。相反，倘若消費者由于地方政府或監(jiān)管部門拒絕或怠于履行法定食品安全職責的具體行政行為而遭受損害、而且不可歸責于食品生產(chǎn)經(jīng)營者，受害消費者有權(quán)依據(jù)《行政訴訟法》和《國家賠償法》對于該行政機關(guān)提起行政訴訟，行使國家賠償請求權(quán)。
??? 根據(jù)《國家賠償法》第14條，賠償義務(wù)機關(guān)賠償損失后，應(yīng)當責令有故意或者重大過失的工作人員承擔部分或者全部賠償費用；對有故意或者重大過失的責任人員，有關(guān)機關(guān)應(yīng)當依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當依法追究刑事責任。這就實現(xiàn)了行政機關(guān)對社會公眾承擔法律責任制度安排與公務(wù)員對其所在機關(guān)承擔法律責任制度安排的有機銜接。
??? 要注意區(qū)分國家賠償與國家墊付的性質(zhì)。在三鹿事件中，國家和地方政府曾替企業(yè)墊付了受害嬰幼兒的醫(yī)療費。國家有權(quán)就其向受害消費者代墊的醫(yī)療費用依據(jù)無因管理之債的法理依據(jù)向責任企業(yè)行使追償權(quán)。該筆費用應(yīng)由責任企業(yè)承擔，而不應(yīng)轉(zhuǎn)嫁到國家身上。因為，讓國家買單等于讓全體納稅人和公眾消費者為責任企業(yè)買單。
??? 從長遠看，為彰顯以人為本、執(zhí)法為民的服務(wù)型政府理念，建議《食品安全法》未來修改時明確增加規(guī)定：“地方人民政府以及食品生產(chǎn)、流通、餐飲服務(wù)監(jiān)督管理部門或者其他有關(guān)行政部門拒絕或者怠于履行本法規(guī)定的職責或者濫用職權(quán)、造成消費者財產(chǎn)和人身損失的，受害消費者在無法從食品生產(chǎn)經(jīng)營者獲得民事?lián)p害賠償時，可以對有過錯的行政機關(guān)提起行政訴訟，請求獲得國家賠償”。該款規(guī)定強調(diào)了行政機關(guān)的先訴抗辯權(quán)，縮小了國家賠償?shù)姆秶?。因為，只有無法從食品生產(chǎn)經(jīng)營者獲得民事?lián)p害賠償?shù)南M者才可以對有過錯的行政機關(guān)提起行政訴訟，請求獲得國家賠償；至于可以從食品生產(chǎn)經(jīng)營者獲得民事?lián)p害賠償?shù)南M者無權(quán)直接對有過錯的行政機關(guān)提起行政訴訟，請求獲得國家賠償。這就大大降低了國家賠償?shù)谋壤?，不至于給各級人民政府財政支出造成較大壓力。當然，治本之策是監(jiān)管部門勤勉監(jiān)管，加大保護食品消費者的工作力度，從而減少食品安全事故發(fā)生。
??? 六、落實食品安全監(jiān)管制度的核心要義是牢固樹立以人為本的科學發(fā)展觀
??? 要落實食品安全監(jiān)管制度，必須牢固樹立發(fā)展與規(guī)范并重的理念。科學發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。筆者認為，發(fā)展是目標，規(guī)范是前提，法治是基礎(chǔ)，和諧是關(guān)鍵。因此，食品安全監(jiān)管部門在運用國家公權(quán)力介入市場時，要完整科學準確地把握規(guī)范與發(fā)展之間的辨證關(guān)系，把規(guī)范貫穿于食品行業(yè)發(fā)展的全過程。食品行業(yè)只能在規(guī)范中發(fā)展，在發(fā)展中規(guī)范。必須強調(diào)邊發(fā)展、邊規(guī)范。要徹底扭轉(zhuǎn)“重發(fā)展、輕規(guī)范”， “先發(fā)展、后規(guī)范”，“只發(fā)展、不規(guī)范”的錯誤理念和做法。一些地方和部門片面放松對食品安全的監(jiān)管活動，結(jié)果不是保護了市場，而是害了市場。一些地方在 “地方保護主義”思想的驅(qū)使下，甘當假冒偽劣產(chǎn)品的保護傘，到頭來不僅沒有拉動當?shù)氐慕?jīng)濟增長，反而拖累了地方經(jīng)濟發(fā)展，甚至導(dǎo)致了地方企業(yè)的整體誠信株連，教訓(xùn)極為深刻。近年來食品安全事故中大案要案的查處對于保護廣大消費者的消費信心，推進食品行業(yè)的誠信經(jīng)營，提高食品行業(yè)的競爭力發(fā)揮了積極作用。因此，加大食品安全監(jiān)管力度，打擊食品領(lǐng)域的違法犯罪行為，既是法治工程、規(guī)范工程、穩(wěn)定工程，也是民生工程、發(fā)展工程、增長工程。
??? 要落實食品安全監(jiān)管制度，必須牢固樹立公平與效率兼顧的理念。傳統(tǒng)發(fā)展觀認為，效率優(yōu)先、兼顧公平；或者，在初次分配階段強調(diào)效率，在二次分配階段強調(diào)公平。長期以來，重效率、輕公平的思維定勢潛移默化地影響著食品安全監(jiān)管工作。重效率、輕公平的傳統(tǒng)思維不僅導(dǎo)致公平正義、誠實守信的主流價值觀受到污染，公平公正的市場秩序遭到破壞，效率目標也很難實現(xiàn)。公平與效率既有差異、沖突的一面，也有相容、共生的一面。在和諧的食品市場中，公平價值與效率價值同等寶貴。公平培育效率，效率成就公平。食品安全監(jiān)管越嚴密，食品生產(chǎn)經(jīng)營者越能慎獨自律，食品市場越具有活力。
??? 要落實食品安全監(jiān)管制度，必須牢固樹立監(jiān)管與服務(wù)相統(tǒng)一的理念。黨的十七大報告要求，“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”。之所以強調(diào)服務(wù)型政府建設(shè)，一是由于相對于人民群眾和廣大市場主體（包括經(jīng)營者與消費者）而言，政府處于代理人和公仆的角色；二是由于相對于市場經(jīng)濟體制而言，政府在資源配置上只能處于監(jiān)管者和輔助者的角色。服務(wù)型政府中的“服務(wù)”是個廣義概念，主要囊括了尊重型服務(wù)、保護型服務(wù)、指導(dǎo)型服務(wù)與促成型服務(wù)。對于尊重型服務(wù)而言，監(jiān)管部門要盡量尊重市場主體自治與市場自律，鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營的創(chuàng)新活動，充分發(fā)揮市場手段和民事責任手段在恢復(fù)市場秩序方面的積極作用。對于保護型服務(wù)而言，監(jiān)管部門要充分運用行政核準權(quán)限、行政監(jiān)督權(quán)限、行政調(diào)查權(quán)限、行政處罰權(quán)限、行政調(diào)解權(quán)限，維護公平、公正、公開的市場秩序，制止和打擊損害消費者合法權(quán)益的違法犯罪行為。對指導(dǎo)型服務(wù)而言，監(jiān)管部門應(yīng)當繼續(xù)積極發(fā)揮行政指導(dǎo)職責，推動食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的健康發(fā)展，加大消費教育和消費指導(dǎo)力度。對于促成型服務(wù)而言，監(jiān)管部門要努力促成和幫助食品生產(chǎn)經(jīng)營者依法進出市場，提供食品消費和經(jīng)營決策所需的信息和咨詢，完善食品企業(yè)失信制裁數(shù)據(jù)庫等。
??? 要落實食品安全監(jiān)管制度，必須牢固樹立監(jiān)管與維權(quán)相統(tǒng)一的理念。監(jiān)管與維權(quán)既有區(qū)別，也有聯(lián)系。監(jiān)管是手段，維權(quán)是目標。食品安全監(jiān)管的實質(zhì)是遏制食品生產(chǎn)經(jīng)營者的不法行為，保護消費者的合法權(quán)利。在消費者諸多維權(quán)手段中，行政保護力度最大、成本最低。因此，食品安全監(jiān)管必須與維權(quán)有機統(tǒng)一起來。維權(quán)的需要延伸到哪里，監(jiān)管的陽光就應(yīng)照射到哪里。筆者認為，監(jiān)管部門在對各類市場主體提供平等保護的同時，應(yīng)向處于弱勢地位的消費者予以適度傾斜。這是貫徹和捍衛(wèi)平等原則的需要，也是維護社會公共利益的要求。量大面廣的消費者權(quán)益既具有私權(quán)和個體利益的特點，還具有社會權(quán)和社會公共利益的特點。消費者僅靠一己之力往往很難維護自身的合法權(quán)益，不得不求助于國家公權(quán)力和社會力量。因此，監(jiān)管部門向弱者適度傾斜就是維護社會公共利益和社會穩(wěn)定。
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