編者按：文章回顧了我國危險(xiǎn)廢物處理處置產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷程，分析了我國危險(xiǎn)廢物處理處置產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀，提出了監(jiān)管力度不足、市場公平有序不夠、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)加劇、行業(yè)整合難度大等影響危險(xiǎn)廢物處理處置產(chǎn)業(yè)發(fā)展的突出問題，提出了強(qiáng)化市場運(yùn)行機(jī)制、嚴(yán)格行業(yè)監(jiān)督管理、完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策、培育行業(yè)優(yōu)質(zhì)企業(yè)等建議。

危險(xiǎn)廢物處理處置產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、問題與對(duì)策建議

趙云皓、徐志杰*、王志凱、姚夢茵、盧靜、辛璐（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境PPP中心，北京 100012）

黨中央、國務(wù)院高度重視危險(xiǎn)廢物污染防治工作。危險(xiǎn)廢物污染防治是生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要方面，是打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要內(nèi)容。危險(xiǎn)廢物污染防治工作的深入推進(jìn)，推動(dòng)了危險(xiǎn)廢物處理處置產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的不斷釋放，也對(duì)危險(xiǎn)廢物處理處置產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出了更高的要求。研究危險(xiǎn)廢物處理處置產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，理順制度—需求—市場—產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，解決危險(xiǎn)廢物處理處置產(chǎn)業(yè)和市場發(fā)展中存在的問題，引導(dǎo)和規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是落實(shí)固體廢物管理和促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)要求的重要內(nèi)容，對(duì)提高危險(xiǎn)廢物污染防治產(chǎn)業(yè)支撐能力具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1危險(xiǎn)廢物處理處置產(chǎn)業(yè)和市場現(xiàn)狀

1.1 發(fā)展歷程

我國危險(xiǎn)廢物處理處置產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了由政府推動(dòng)到市場化發(fā)展的歷程。1995年，我國《固體廢物污染環(huán)境防治法》出臺(tái)，首次從法律層面涉及危險(xiǎn)廢物管理相關(guān)內(nèi)容。1995～2002年，我國基本建立起危險(xiǎn)廢物處理處置鑒別—處理—排放的標(biāo)準(zhǔn)體系。2003年SARS暴發(fā)，大量醫(yī)療廢物對(duì)環(huán)保系統(tǒng)造成嚴(yán)重沖擊[1]。2004年1月，原國家環(huán)?？偩钟“l(fā)《全國危險(xiǎn)廢物和醫(yī)療廢物處置設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》，我國危險(xiǎn)廢物處置設(shè)施進(jìn)入全面建設(shè)階段，危險(xiǎn)廢物處理處置產(chǎn)業(yè)進(jìn)入萌芽發(fā)展階段。經(jīng)過近20年的發(fā)展，我國危險(xiǎn)廢物處理處置產(chǎn)業(yè)市場化程度逐步提高。目前，危險(xiǎn)廢物處理處置產(chǎn)業(yè)基本形成了政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場運(yùn)作的發(fā)展模式。新冠肺炎疫情的暴發(fā)對(duì)我國危險(xiǎn)廢物處理提出了更高的要求。2020年2月21日，習(xí)近平總書記在中央政治局常務(wù)委員會(huì)會(huì)議中提出要“加快補(bǔ)齊醫(yī)療廢物、危險(xiǎn)廢物收集處理設(shè)施方面短板”。醫(yī)療危險(xiǎn)廢物收集處理設(shè)施的加快建設(shè)，將進(jìn)一步推動(dòng)危險(xiǎn)廢物行業(yè)健康、規(guī)范發(fā)展，行業(yè)發(fā)展再遇新契機(jī)。1.2 處置模式我國的危險(xiǎn)廢物處置逐步形成了以第三方治理為主的處置模式。為加強(qiáng)危險(xiǎn)廢物管理工作，規(guī)范危險(xiǎn)廢物經(jīng)營活動(dòng)，2004年5月，國務(wù)院印發(fā)實(shí)施《危險(xiǎn)廢物經(jīng)營許可證管理辦法》，規(guī)定危險(xiǎn)廢物經(jīng)營企業(yè)通過許可證的方式獲得經(jīng)營權(quán)，加快了我國危險(xiǎn)廢物處置設(shè)施的建設(shè)，在一定時(shí)期、一定程度上促進(jìn)了危險(xiǎn)廢物處理處置產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2011～2018年，我國危險(xiǎn)廢物經(jīng)營許可證頒發(fā)情況見圖1。截至2018年年底，全國各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）頒發(fā)的危險(xiǎn)廢物（含醫(yī)療廢物）經(jīng)營許可證共3220份，與2006年相比增長了265%。2018年，全國危險(xiǎn)廢物（含醫(yī)療廢物）經(jīng)營單位核準(zhǔn)收集和利用處置能力達(dá)到10 212萬t/a，經(jīng)營單位實(shí)際收集和利用處置量為2697萬t，與2006年相比增長了807%。

1.3 產(chǎn)業(yè)規(guī)模我國危險(xiǎn)廢物處理處置產(chǎn)業(yè)規(guī)模達(dá)到千億元，處于快速成長期。目前，我國危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量保持較高的增長。根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2019》數(shù)據(jù)，2011年到2017年，我國危險(xiǎn)廢物的產(chǎn)生量由3431萬t上升到6937萬t，增長了102%（見圖2）。隨著環(huán)保督察推動(dòng)隱性需求釋放，危險(xiǎn)廢物歷史存量和當(dāng)期增量雙層疊加，將推動(dòng)危險(xiǎn)廢物處置量進(jìn)一步攀升。預(yù)計(jì)到2020年，我國危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量將突破億噸，危險(xiǎn)廢物市場規(guī)模將達(dá)到千億級(jí)。目前，由于各省（自治區(qū)、直轄市）危險(xiǎn)廢物處置市場需求和處置能力匹配情況不同等原因，危險(xiǎn)廢物處置“量價(jià)齊升”“量升價(jià)降”“量價(jià)并降”等現(xiàn)象均有呈現(xiàn)，各地危險(xiǎn)廢物處理處置產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平存在差異。但總體而言，我國危險(xiǎn)廢物處理處置產(chǎn)業(yè)正處于產(chǎn)業(yè)生命周期的成長階段，發(fā)展空間和發(fā)展?jié)摿^大。

1.4 市場現(xiàn)狀危險(xiǎn)廢物行業(yè)集中度低，行業(yè)并購整合案例涌現(xiàn)?！笆濉逼陂g，隨著許可證發(fā)放權(quán)限的下放，大量中小型企業(yè)進(jìn)入危險(xiǎn)廢物處理領(lǐng)域。目前，我國99%的危險(xiǎn)廢物經(jīng)營企業(yè)為民營企業(yè)，全國2000多家危險(xiǎn)廢物經(jīng)營企業(yè)平均處理規(guī)模僅為2萬t，大部分為年處理能力1萬t以下的小企業(yè)。我國危險(xiǎn)廢物經(jīng)營企業(yè)營收前10名的企業(yè)市場份額總量占有率僅為6.8%，總體呈現(xiàn)“小散弱”的特征[2]。相比之下，美國危險(xiǎn)廢物經(jīng)營企業(yè)1000余家，營收前10名的企業(yè)市場份額總量占有率超過90%，集中度高，行業(yè)成熟，發(fā)展穩(wěn)健[3]。近年來，我國危險(xiǎn)廢物行業(yè)市場整合加速，2018年危險(xiǎn)廢物市場并購數(shù)量超過10起。高能環(huán)境以1.68億元并購陽新鵬富礦業(yè)，永清環(huán)保以8.3億元并購高郵康博。隨著危險(xiǎn)廢物監(jiān)管加嚴(yán)、技術(shù)和管理門檻升高、市場競爭加劇，具備綜合處置能力和較強(qiáng)資金、技術(shù)、管理實(shí)力的企業(yè)兼并收購仍將持續(xù)，部分小型企業(yè)將逐步退出[4]。

2 存在的問題

回顧國內(nèi)外危險(xiǎn)廢物處理處置產(chǎn)業(yè)和市場的發(fā)展歷程，影響其發(fā)展的因素包括：危險(xiǎn)廢物管理的政策制度和監(jiān)管的力度水平；上游產(chǎn)廢產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和產(chǎn)污排污情況；政策對(duì)危險(xiǎn)廢物處理處置產(chǎn)業(yè)的扶持、引導(dǎo)和規(guī)范；市場化競爭程度與產(chǎn)業(yè)自身技術(shù)水平。對(duì)照影響因素，我國危險(xiǎn)廢物處理處置產(chǎn)業(yè)和市場存在的主要問題如下：

2.1 監(jiān)管力度和措施手段有待進(jìn)一步強(qiáng)化

我國對(duì)危險(xiǎn)廢物處置高度重視，迄今已形成以《國家危險(xiǎn)廢物名錄》為靶向，覆蓋從危險(xiǎn)廢物鑒別、轉(zhuǎn)移、處置到資質(zhì)、監(jiān)管、處罰的危險(xiǎn)廢物治理體系[5]。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，危險(xiǎn)廢物監(jiān)管和處罰力度的加大，是危險(xiǎn)廢物治理體系日趨完善的標(biāo)志，也是危險(xiǎn)廢物處理處置產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的根本條件。雖然，我國建立了危險(xiǎn)廢物申報(bào)登記、排污許可、經(jīng)營許可、轉(zhuǎn)移聯(lián)單、應(yīng)急預(yù)案備案等制度，但對(duì)危險(xiǎn)廢物污染源種類、數(shù)量、去向、分布、污染性質(zhì)等缺乏精準(zhǔn)監(jiān)控的手段，導(dǎo)致部分危險(xiǎn)廢物從產(chǎn)生到最終處置的全過程均缺乏監(jiān)管，被隨意處置、非法轉(zhuǎn)移，不僅帶來一定的環(huán)境隱患，也不利于危險(xiǎn)廢物處理處置產(chǎn)業(yè)公平競爭、有序發(fā)展[6]。

2.2 存在一定的市場分割和區(qū)域壟斷現(xiàn)象我國危險(xiǎn)廢物處理處置產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了從政府推動(dòng)產(chǎn)業(yè)形成，到經(jīng)營許可制度下的市場導(dǎo)入和產(chǎn)業(yè)成長的過程。經(jīng)營許可制度對(duì)導(dǎo)入市場機(jī)制，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，強(qiáng)化企業(yè)監(jiān)管，規(guī)范企業(yè)行為發(fā)揮了重要作用。但經(jīng)營許可范圍和區(qū)域的固定化，導(dǎo)致了市場領(lǐng)域和地區(qū)的分割，限制了企業(yè)經(jīng)營的延展性和流動(dòng)性。特許經(jīng)營和PPP模式強(qiáng)化了經(jīng)營許可的唯一性，一定程度上形成了區(qū)域壟斷[7]。

2.3 上下游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、轉(zhuǎn)移，增加了經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)在環(huán)保嚴(yán)格監(jiān)管和行業(yè)綠色升級(jí)轉(zhuǎn)型的壓力和驅(qū)動(dòng)下，危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生企業(yè)推行清潔生產(chǎn)，推進(jìn)污染物源頭減量，成為必然趨勢。在嚴(yán)格監(jiān)管充分釋放危險(xiǎn)廢物處理處置產(chǎn)業(yè)市場需求過后，由于上游產(chǎn)業(yè)減污技術(shù)和管理水平的進(jìn)步、水泥窯處置危險(xiǎn)廢物規(guī)模的提升等[8]，傳統(tǒng)危險(xiǎn)廢物處理處置產(chǎn)業(yè)將面臨沖擊，行業(yè)發(fā)展將出現(xiàn)拐點(diǎn)。同時(shí)，隨著國內(nèi)企業(yè)向西部轉(zhuǎn)移、向東南亞等國家布局等上下游產(chǎn)業(yè)格局變化，將加劇危險(xiǎn)廢物處理處置產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整。部分企業(yè)將被淘汰退出，個(gè)別危險(xiǎn)廢物企業(yè)將迎來擴(kuò)張機(jī)遇。

2.4 危險(xiǎn)廢物項(xiàng)目復(fù)雜，行業(yè)整合升級(jí)難度大危險(xiǎn)廢物行業(yè)存在較高的門檻，主要體現(xiàn)在資質(zhì)、資金、技術(shù)、管理四個(gè)方面。危險(xiǎn)廢物成分復(fù)雜、類別多，涉及眾多專業(yè)領(lǐng)域，包括環(huán)境工程、水、冶金、生物有機(jī)化學(xué)等，工藝技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化推廣難度大。危險(xiǎn)廢物收運(yùn)、儲(chǔ)存及安全處置風(fēng)險(xiǎn)大，對(duì)處置企業(yè)的設(shè)施及運(yùn)營管理水平要求高。危險(xiǎn)廢物行業(yè)為重資產(chǎn)模式，光大綠色環(huán)保、東江環(huán)保的“在建投資+固定資產(chǎn)+無形資產(chǎn)/總資產(chǎn)”均在40%以上，單體投資項(xiàng)目通常較大，建設(shè)周期較長，對(duì)企業(yè)自身現(xiàn)金流周轉(zhuǎn)要求較高[9]。各地區(qū)市場環(huán)境和管理舉措存在差異，增加了企業(yè)并購區(qū)域項(xiàng)目的難度。

3 促進(jìn)危險(xiǎn)廢物處理處置產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)建議

3.1 強(qiáng)化市場運(yùn)行機(jī)制，釋放產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求要堅(jiān)持“政府引導(dǎo)、地方為主、市場運(yùn)作、社會(huì)參與”的原則，積極引入市場化機(jī)制，加快設(shè)施建設(shè)運(yùn)維，充分釋放產(chǎn)業(yè)需求。加快危險(xiǎn)廢物分類收集、集中貯存轉(zhuǎn)運(yùn)及無害化處置等設(shè)施建設(shè)。各地將危險(xiǎn)廢物分類收集、中轉(zhuǎn)庫及無害化處置設(shè)施納入城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施范圍，保障設(shè)施用地。嚴(yán)格落實(shí)《醫(yī)療廢物管理?xiàng)l例》，強(qiáng)化地方政府的醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施建設(shè)責(zé)任，推動(dòng)醫(yī)療廢物集中處置體系覆蓋各級(jí)各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)[10]。在監(jiān)管體系健全、監(jiān)管效力較高的地區(qū)，開展危險(xiǎn)廢物企業(yè)經(jīng)營許可納入排污許可管理試點(diǎn)，探索危險(xiǎn)廢物行業(yè)“放管服”舉措，推動(dòng)形成充分競爭的開放市場。

3.2 嚴(yán)格行業(yè)監(jiān)督管理，規(guī)范危險(xiǎn)廢物處理處置產(chǎn)業(yè)發(fā)展依法嚴(yán)厲打擊無證從事危險(xiǎn)廢物收集、利用與處置的經(jīng)營活動(dòng)。依法逐步淘汰規(guī)模小、技術(shù)落后、選址不合理、污染防治和風(fēng)險(xiǎn)防控措施不符合要求的危險(xiǎn)廢物、醫(yī)療廢物利用處置企業(yè)，積極推進(jìn)危險(xiǎn)廢物經(jīng)營單位升級(jí)改造。推行強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核，引導(dǎo)危險(xiǎn)廢物利用處置企業(yè)采用先進(jìn)適用工藝，科學(xué)發(fā)展。借助“新基建”（新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）契機(jī)，鼓勵(lì)危險(xiǎn)廢物、醫(yī)療廢物處置企業(yè)充分運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、全球定位系統(tǒng)等信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)危險(xiǎn)廢物、醫(yī)療廢物的收集、轉(zhuǎn)移、處置環(huán)節(jié)的信息化、可視化[11]，并與監(jiān)管部門聯(lián)網(wǎng)，增強(qiáng)各環(huán)節(jié)透明度，提高監(jiān)督管理效率和水平，規(guī)范產(chǎn)廢、運(yùn)廢、治廢、用廢企業(yè)行為。

3.3 完善危險(xiǎn)廢物經(jīng)濟(jì)政策，保障產(chǎn)業(yè)穩(wěn)固發(fā)展健全價(jià)格政策，建立健全危險(xiǎn)廢物處置收費(fèi)管理制度，采取市場化和政府指導(dǎo)相結(jié)合的收費(fèi)機(jī)制，依法依規(guī)查處不良行為，避免壟斷、抬價(jià)處置和變相拒收。鼓勵(lì)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）建立危險(xiǎn)廢物處理處置交易平臺(tái)[12]，按照自主參與、公平競價(jià)、公開交易的原則，促進(jìn)信息交換和危險(xiǎn)廢物交易。推動(dòng)建立危險(xiǎn)廢物填埋場封場后的維護(hù)管理費(fèi)用預(yù)提制度。強(qiáng)化財(cái)政稅收政策，鼓勵(lì)各地區(qū)加大對(duì)危險(xiǎn)廢物資源化利用技術(shù)和項(xiàng)目的資金扶持力度，市政工程優(yōu)先采購綠色再生建材產(chǎn)品。落實(shí)好現(xiàn)有資源，綜合利用增值稅、第三方治理所得稅等稅收優(yōu)惠政策。以長三角、珠三角、京津冀和長江經(jīng)濟(jì)帶其他地區(qū)等為重點(diǎn)，探索建立危險(xiǎn)廢物跨區(qū)域轉(zhuǎn)移處置的生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)處置能力優(yōu)勢互補(bǔ)。

3.4 培育行業(yè)高端企業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)整體水平鼓勵(lì)具有一定研發(fā)和生產(chǎn)基礎(chǔ)的企業(yè)開發(fā)先進(jìn)適用的危險(xiǎn)廢物利用處置技術(shù)和裝備，積極參與國家、地方或行業(yè)綜合利用產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、有害物質(zhì)限值標(biāo)準(zhǔn)等的制定工作，推廣應(yīng)用危險(xiǎn)廢物綜合利用產(chǎn)品。培育危險(xiǎn)廢物環(huán)境管理第三方咨詢機(jī)構(gòu)，以政府購買服務(wù)、第三方技術(shù)評(píng)估等方式強(qiáng)化技術(shù)服務(wù)，培育危險(xiǎn)廢物咨詢服務(wù)企業(yè)。鼓勵(lì)優(yōu)勢企業(yè)采用企業(yè)并購、項(xiàng)目注資等方式提高市場占有率，提升產(chǎn)業(yè)集中度，開展技術(shù)創(chuàng)新，強(qiáng)化運(yùn)營服務(wù)，打造行業(yè)龍頭。

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