2.3 SEA有效性分析

2.3.1 從制度層次上分析SEA有效性

　　在制度層次上，從以下五個方面來分析水利建設項目中SEA有效性：

(1)、法律基礎。SEA在水利建設項目中是否真正有效執(zhí)行，關鍵看它是否建立在一個堅實的法律基礎之上。2002年10月28日，經(jīng)九屆全國人大常委會第三十次會議審議通過的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》，把現(xiàn)行的單純對建設項目進行環(huán)境影響評價擴大到對發(fā)展規(guī)劃進行環(huán)境影響評價，我國的環(huán)評制度將由此向全局性的戰(zhàn)略環(huán)評方向發(fā)展。這部法律的出臺不僅是對我國環(huán)境影響評價制度的完善與發(fā)展，而且將為這項制度的深入推廣提供堅實的法律后盾。但是，在水利建設項目中除了一部《水利水電工程環(huán)境影響評價規(guī)范》(SDJ302－88)外還沒有出臺一部SEA綱要或規(guī)范，其只是一種籠統(tǒng)的“概念”性質。因此，在水利建設項目中，SEA的法律基礎并不完善，甚至是尚沒有實施SEA的“權威性法律”依據(jù)。因而從法律角度來說，不能保證水利建設項目中SEA的有效實施。

（2）、SEA技術導則。一套完備的技術導則，既可以是SEA具體執(zhí)行的行動綱領，同時還可以用來判斷SEA的實施效果，即具體SEA有效性^[7]。因此SEA技術導則是否完備是保證和衡量其有效性的重要條件。我國雖然從90年代以后就開始進行SEA研究，并已形成了一系列的理論和方法。但是，具體到水利建設項目中，理論與方法上還不太成熟，因而不可避免的會出現(xiàn)因無法較好的起到“理論指導實踐”的作用而降低SEA的有效性。

（3）、權威、高效的管理機構。與一般的項目EIA不同，SEA的評價戰(zhàn)略的建議者并不是建設單位（企業(yè)');">企業(yè)），而是決策管理者或決策管理部門。因此，SEA管理機構（我國的各級環(huán)境保護局）的權威性不僅影響到SEA的執(zhí)行，而且直接關系到SEA結論能否真正體現(xiàn)或落實到最終的決策之中 ^[7]。對于SEA在我國水利建設項目中其權威性將要面臨極大挑戰(zhàn)，主要原因有：①、目前對于水利建設項目一般傾向于其有利方面，而極少考慮它的環(huán)境問題。或者考慮了，但沒有對整個水利項目的開展具有很大的約束力。②、一個水利工程，其建設的目的就是為了發(fā)展經(jīng)濟。因而，即使某一個水利工程可能會對環(huán)境造成很大的影響，環(huán)保局由于其“難言之隱”而放之任之。與此可見，據(jù)目前的環(huán)境管理狀況，要想水利建設項目中SEA真正落實執(zhí)行，還有一定的難度。

（4）、完備、先進的信息技術支持系統(tǒng)。由于我國SEA起步較晚，還沒有形成一整套完備的信息隨技術支持系統(tǒng)。這樣會影響到水利建設項目中SEA的有效性。

（5）、高素質的評價者。評價者是指負責實施SEA工作的組織或個人，是SEA系統(tǒng)的評價主體^[11]。評價者的綜合素質，即評價者的階級性、價值取向、知識水平、環(huán)境意識責任心以及評價者的態(tài)度等將直接關系到SEA整個體制和工作質量，甚至SEA活動的成敗^[7,11]。同時SEA的有效性還依賴于是否有一個高素質的SEA研究群體^[7]。對于我國目前來說，已有大量的高素質的環(huán)境影響評價者，但在水利建設項目中，由于各種原因，SEA的研究群體還有一定的缺乏，從而在不同程度上影響了SEA的有效性。

2.3.2 從具體戰(zhàn)略層次上分析SEA有效性

　　與SEA制度有效性相比，具體戰(zhàn)略SEA有效性則更具有實質性的內涵^[7]?，F(xiàn)主要從以下兩個方面來進行分析：

（1）、廣泛、充分的公眾參與。廣泛、充分的公眾參與與具體的SEA實施過程中所必不可少的。也是衡量具體SEA有效性的重要基準之一^[7]。我國在《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》中第五條規(guī)定：“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環(huán)境影響評價”。同時第十一條規(guī)定：“專項規(guī)劃的編制機關對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權益的規(guī)劃，應當在該規(guī)劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見。但是，國家規(guī)定需要保密的情形除外?！庇纱丝梢?，對于環(huán)境影響評價中公眾參與已在法律上給予了支持。但目前在水利建設項目SEA中公眾參與還存在著廣泛性和深度不夠、形式單一、缺乏問卷設計的科學性、反饋意見合理公正處理不夠重視等弊病。

（2）、戰(zhàn)略決策者對SEA結論的重視程度。在水利建設項目SEA結論能夠為戰(zhàn)略決策者重視并最終體現(xiàn)在戰(zhàn)略方案中，是SEA有效性的最終體現(xiàn)^[7,14]。目前我國對環(huán)境問題越來越重視，并將SEA納入法律之中，可以認為，戰(zhàn)略決策者對SEA的結論肯定會有所重視。但也不容樂觀，由于各種因素，在水利建設項目上，人們普遍認為不管其環(huán)境影響如何，總覺得該項目是有利的，當然也包括戰(zhàn)略決策者。從而在某種程度上影響了戰(zhàn)略決策者的最后定論。

　　通過以上分析，在目前水利建設項目中，SEA的實行還只是處在定性分析層次上，沒有形成完整的體系，其研究還處在工作經(jīng)驗、工作方法的總結階段。SEA在水利建設項目中的有效實施，還需要有一定的過程。江澤民同志指出：“經(jīng)濟決策對環(huán)境影響極大。要從宏觀管理入手，建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策的機制。在制定重大經(jīng)濟和社會發(fā)展政策，規(guī)劃重要資源開發(fā)和確定重要項目時，必須從促進發(fā)展與保護環(huán)境相統(tǒng)一的角度審議其利弊，并提出相應對策”以及《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》的正式實施等，SEA在未來水利建設項目中一定會發(fā)揮重要的作用，從而使得其有效性能得到真正執(zhí)行和落實。

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