在防汛工作實(shí)踐中，一般存在著工程和非工程兩類措施，工程措施主要從修筑堤壩、整理河道、修建水庫、地質(zhì)災(zāi)害整治等工程，概括起來就是“攔、泄、蓄”三字方針，“攔”是防汛工作第一步，修筑堤壩就是攔的重要體現(xiàn)。由于考慮到蓄水能力，遭遇洪水時(shí)，采取“泄”工程措施較為經(jīng)濟(jì)和易行，因此在防汛實(shí)踐中得到普遍的應(yīng)用。為了削減洪峰以及為下游減少防洪負(fù)擔(dān)，在有能力“蓄”的前提下，要經(jīng)常采用“蓄”的工程措施，因此“蓄”是防汛中非常重要的工程措施。因工程措施不是本文論述重點(diǎn)，下面僅僅從非工程措施在防汛工作中應(yīng)用為視角進(jìn)行論述。非工程措施是指通過法律、行政手段等與防汛工程措施無關(guān)的其他手段來防御臺(tái)風(fēng)、洪水等災(zāi)害損害的方法，為充分發(fā)揮防汛工程措施效益提供重要保障，有利于防汛工程應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害侵犯的反復(fù)運(yùn)用，提升了工程措施在防汛實(shí)踐中的作用。浙江臺(tái)州市防汛工作在臺(tái)州市委、市政府堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，依靠各級(jí)各部門以及普通公眾，嚴(yán)格貫徹落實(shí)防汛工作中的非工程措施，取得了優(yōu)異的成績，臺(tái)州市防指被省防指列為基層防汛體系建設(shè)試點(diǎn)市，臺(tái)州也被國家防汛抗旱總指揮部列為全國防臺(tái)風(fēng)示范基地。本文現(xiàn)結(jié)合浙江省臺(tái)州市近幾年防汛抗旱工作實(shí)踐，論述防汛非工程措施在防臺(tái)風(fēng)、抗洪水工作中的重要性。

一、提高水利工程安全以及安全度汛需以汛前檢查開展為基礎(chǔ)

汛前檢查的開展是防汛工作的首要環(huán)節(jié)，是進(jìn)一步了解各種與防汛相關(guān)的水利工程安全的前提，也是防汛工作目標(biāo)安全度汛中的基礎(chǔ)。毛澤東所著《論持久戰(zhàn)》亦曾引用《禮記·中庸》：“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”。筆者認(rèn)為，檢查工作是不預(yù)則廢原則的最大體現(xiàn)。臺(tái)州各縣（市）、政府各部門需根據(jù)“分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”的行政辦事原則，對(duì)各種妨礙防汛安全的險(xiǎn)工險(xiǎn)段、大中型水閘、涵洞以及在建水利工程等相關(guān)工程狀況要進(jìn)行逐一排查和了解，及時(shí)排除水利工程在防汛工作中影響安全的問題，消除工程隱患，并對(duì)臺(tái)州市各級(jí)防指成員單位組織及防汛隊(duì)伍建設(shè)、各種防汛預(yù)案制訂和落實(shí)防汛搶險(xiǎn)物資等進(jìn)行監(jiān)督檢查并形成督查意見下發(fā)下級(jí)部門。在每年三月份，臺(tái)州人民政府防汛抗旱指揮部門都要在臺(tái)州區(qū)域內(nèi)各地進(jìn)行汛前督查，在督查中需要嚴(yán)格實(shí)施防汛工作體系確立的責(zé)任制和責(zé)任追究制，制定周密和翔實(shí)的督查方案，積極采取各單位自己檢查和上級(jí)單位抽樣檢查、到工程實(shí)地察看和在辦公室查閱資料相結(jié)合的手段，全面深入地對(duì)各項(xiàng)相關(guān)工作進(jìn)行督查，把各種隱患消滅在萌芽狀態(tài)，并將檢查情況在全市進(jìn)行通報(bào)，嚴(yán)格要求按照我國防汛法律法規(guī)規(guī)定對(duì)查出的隱患問題限期進(jìn)行解決處理并上報(bào)臺(tái)州市一級(jí)防汛抗旱指揮部門。通過非工程措施的汛前檢查，切實(shí)做到防汛組織、防汛工程、防汛預(yù)案、防汛物資及其隊(duì)伍“五防汛全面落實(shí)”，為應(yīng)付各種自然災(zāi)害侵犯打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。經(jīng)過臺(tái)州市防汛實(shí)踐表明，該項(xiàng)檢查制度對(duì)防范臺(tái)風(fēng)和暴雨起到巨大作用，有效避免臺(tái)風(fēng)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)造成的危害。

二、落實(shí)各部門、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和完善防汛預(yù)案為防汛工作提供組織上的保障

根據(jù)《浙江省防汛防臺(tái)防旱條例》第4條第2款規(guī)定，“防汛防臺(tái)抗旱工作實(shí)行各級(jí)人民政府行政首長負(fù)責(zé)制及分級(jí)分部門的崗位責(zé)任制和責(zé)任追究制”。在防汛工作中，實(shí)行以行政首長負(fù)責(zé)制為核心的各類防汛責(zé)任制，是長期防汛抗旱實(shí)踐活動(dòng)中證明行之有效的重要措施。各級(jí)人民政府行政首長管理著政府組成部門以及肩負(fù)地方財(cái)物監(jiān)管之責(zé)，各地要健全和完善各級(jí)防汛組織機(jī)構(gòu)，明確、細(xì)化各級(jí)防汛組織責(zé)任人和有關(guān)部門在防汛抗旱各階段的工作內(nèi)容、職責(zé)和目的，并將防汛抗旱行政責(zé)任人、技術(shù)責(zé)任人在新聞媒體上公布。在預(yù)防每年臺(tái)風(fēng)來臨，臺(tái)州市境內(nèi)所有與防汛有關(guān)的工程，特別是重要建筑工程和重點(diǎn)險(xiǎn)工險(xiǎn)段，都有防汛指揮部領(lǐng)導(dǎo)和搶險(xiǎn)隊(duì)伍值班，確保發(fā)現(xiàn)險(xiǎn)情時(shí)立即采取有效措施。

根據(jù)《浙江省防汛防臺(tái)防旱條例》第44條規(guī)定，“防汛防臺(tái)抗旱物資儲(chǔ)備實(shí)行‘分級(jí)儲(chǔ)備、分級(jí)管理、統(tǒng)一調(diào)配、合理負(fù)擔(dān)’的原則”。近幾年，臺(tái)州市政府高度重視防汛物資儲(chǔ)備及搶險(xiǎn)隊(duì)伍自身建設(shè)，加大了防汛物資器材的采購和資金保障，加強(qiáng)了防汛搶險(xiǎn)隊(duì)伍實(shí)踐演練。在防汛搶險(xiǎn)隊(duì)伍建設(shè)方面，各縣市區(qū)成立了縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)防汛搶險(xiǎn)隊(duì)伍，在非防汛期間，做好應(yīng)對(duì)防汛工作訓(xùn)練。平時(shí)對(duì)防汛搶險(xiǎn)組織和隊(duì)伍逐人登記造冊(cè)。加強(qiáng)理論和實(shí)踐培訓(xùn)，認(rèn)真學(xué)習(xí)防汛搶險(xiǎn)法律和工程知識(shí)，提高全民防汛搶險(xiǎn)能力。目前，臺(tái)州市防汛現(xiàn)有市級(jí)防汛應(yīng)急搶險(xiǎn)隊(duì)1個(gè)，縣級(jí)防汛應(yīng)急搶險(xiǎn)隊(duì)9個(gè)以及上百個(gè)鄉(xiāng)級(jí)防汛應(yīng)急搶險(xiǎn)隊(duì)，多層次和全方位的防汛搶險(xiǎn)組織能保證抗洪搶險(xiǎn)的需要。

預(yù)案是指根據(jù)我國相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，綜合各部門、本單位的歷史實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)、實(shí)踐積累和當(dāng)?shù)靥厥獾牡鼐?、政治、風(fēng)俗、特情等實(shí)際情況，針對(duì)各種事件而事先制訂的一套能切實(shí)迅速、有效、有序解決事件的行動(dòng)計(jì)劃，從而使防汛管理工作更為程序化、制度化和標(biāo)準(zhǔn)化。防汛預(yù)案是在現(xiàn)有防汛工程設(shè)施條件下，針對(duì)有可能發(fā)生對(duì)防汛安全影響的各類臺(tái)風(fēng)、洪水災(zāi)害而預(yù)先制定的防御手段和應(yīng)對(duì)策略。如在發(fā)生自然災(zāi)害時(shí).根據(jù)行政機(jī)關(guān)面對(duì)突發(fā)自然災(zāi)害事件應(yīng)急處理原則時(shí)，各類先前制定的防汛抗旱預(yù)案就產(chǎn)生作用。防汛預(yù)案是各級(jí)防汛指揮部門實(shí)施指揮決策、防汛工程調(diào)度以及搶險(xiǎn)救災(zāi)的有效根據(jù)，更大便利運(yùn)用各種防汛非工程措施，力圖減少災(zāi)難損害后果。臺(tái)州市防汛預(yù)案體系按照“縱橫總分”四級(jí)體系要求進(jìn)行編制，一是在縱向上，市、縣、鎮(zhèn)、村四個(gè)層級(jí)均要編制《防汛防臺(tái)抗旱總體預(yù)案》；二是在橫向上，每個(gè)防指成員單位，如交通局、國土資源局、教育局等單位也要編制《部門防汛防臺(tái)抗旱預(yù)案》；三是專項(xiàng)應(yīng)急處置預(yù)案，包括有流域性洪水防御調(diào)度方案、跨區(qū)域性的應(yīng)急供水及抗旱方案，有容易發(fā)生山洪、滑坡、泥石流和山體崩塌等災(zāi)害地區(qū)的當(dāng)?shù)厝嗣裾姥床块T應(yīng)對(duì)重要的災(zāi)害隱患點(diǎn)編制專項(xiàng)預(yù)案，做到逐一突破明顯災(zāi)害隱患。對(duì)防汛安全有重大影響的水庫、水閘、重要堤防、海塘等水利工程管理單位應(yīng)編制應(yīng)急性搶險(xiǎn)專項(xiàng)預(yù)案，對(duì)存在十分突出問題的工程，編制應(yīng)對(duì)處置專題預(yù)案；四是有防汛任務(wù)的重點(diǎn)企事業(yè)單位編制《單位防汛防臺(tái)抗旱預(yù)案》。在每年每次預(yù)防各大臺(tái)鳳中，臺(tái)州市政府根據(jù)汛前制定的防汛抗旱總體預(yù)案、各部門防汛預(yù)案和各專項(xiàng)預(yù)案，適時(shí)準(zhǔn)確地確定汛情等級(jí)，針對(duì)性地實(shí)施各項(xiàng)防汛預(yù)案，有力解決實(shí)施工程中無方向、緊張、盲目的工作缺點(diǎn)，這些預(yù)案在歷年歷次防汛防臺(tái)風(fēng)中發(fā)揮了極大的作用。

三、防汛抗旱科學(xué)性決策需要防汛抗旱指揮系統(tǒng)的建設(shè)和完善

在面對(duì)紛繁復(fù)雜的各種雜亂無章的信息，依靠單個(gè)人的智力和體力無法有效整合，在當(dāng)代計(jì)算機(jī)科技高速發(fā)展情形下，這就需要防汛抗旱指揮系統(tǒng)的建立，防汛非工程措施重要環(huán)節(jié)便是利用建立的防汛抗旱指揮系統(tǒng)，科學(xué)性地提升了防汛抗旱指揮決策的效率。通過該防汛抗旱指揮系統(tǒng)，積極有力地采集、整合、完善和傳輸雨情、水情、工情、旱情和災(zāi)情等大量可靠性信息，并預(yù)測(cè)和預(yù)報(bào)對(duì)其提供信息的將來發(fā)展趨勢(shì)，有效利用各種應(yīng)急防汛抗旱調(diào)度方案，并運(yùn)用防汛工程和水文信息系統(tǒng)，有利降低自然災(zāi)害發(fā)生的損害。臺(tái)州市人民政府防汛抗旱指揮系統(tǒng)依靠計(jì)算機(jī)遠(yuǎn)程視頻會(huì)議功能為主，是防汛防臺(tái)風(fēng)指揮會(huì)商的可視化平臺(tái)，結(jié)合防汛信息化操作軟件，形成智能化的指揮系統(tǒng)。建設(shè)了臺(tái)州市防汛遠(yuǎn)程會(huì)商系統(tǒng)、視頻異地會(huì)商系統(tǒng)、防汛調(diào)度決策支持系統(tǒng)等，實(shí)現(xiàn)了市、縣、鎮(zhèn)、村四級(jí)防汛部門數(shù)據(jù)、語音、畫面、視頻高速傳輸并形成科學(xué)決策和及時(shí)指揮。在近幾年的防汛抗旱中，臺(tái)州市防汛抗旱指揮部有效使用已建成的防汛抗旱會(huì)商指揮軟件，及時(shí)收集、整合、完善并發(fā)布雨情、水情、工情、旱情等各種與自然災(zāi)害相關(guān)的信息，與各級(jí)各部門防汛組織進(jìn)行異地會(huì)商，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，防汛工作中決策的科學(xué)性，需要強(qiáng)大并可靠的決策信息系統(tǒng)支撐，極大提升了防臺(tái)風(fēng)、抗洪水應(yīng)對(duì)工程調(diào)度的應(yīng)急性、便利性和科學(xué)性。

決策中的科學(xué)性和水利工程的合理調(diào)度，是各級(jí)防汛組織在防汛工作實(shí)踐中保證防汛安全的主要內(nèi)容，促進(jìn)各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了關(guān)鍵性作用。臺(tái)州市人民政府防汛抗旱指揮部在防臺(tái)風(fēng)和洪水工作理論和實(shí)踐中，充分使用防汛抗旱指揮系統(tǒng)、會(huì)商軟件等各種科技手段，及時(shí)與各級(jí)防汛組織充分協(xié)商，按照防汛工作中的雨情、水情以及河道水位高低狀況，合理對(duì)各流域水利工程設(shè)施進(jìn)行科學(xué)調(diào)度，科學(xué)安排“攔、蓄、泄”工程措施，積極有效對(duì)難以容量的洪水進(jìn)行泄排，合理利用汛期洪水，最大限度地防止洪澇旱災(zāi)對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)造成損害，積極應(yīng)用了水利工程在防災(zāi)過程中的減災(zāi)效益。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，通過上述合理對(duì)水利工程的調(diào)度運(yùn)用，社會(huì)每年減災(zāi)產(chǎn)生的效益都有幾億元。根據(jù)臺(tái)州市多年的防臺(tái)風(fēng)、抗洪水工作實(shí)踐證明，當(dāng)前在加大、增強(qiáng)水利工程建設(shè)的同時(shí)，對(duì)非工程措施防汛體系的建設(shè)也在積極總結(jié)完善，筆者認(rèn)為，在防汛工作中，只有統(tǒng)籌好工程與非工程措施兩種交互手段，是兩種方式有機(jī)結(jié)合一起，逐步形成系統(tǒng)的防臺(tái)風(fēng)、抗洪水工作體系，才能全面提升人類在面對(duì)自然災(zāi)害時(shí)的防御技術(shù)，把自然災(zāi)害損害減少到最低限度，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

綜上所述，臺(tái)州市防汛抗旱指揮部根據(jù)實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)，嚴(yán)格貫徹實(shí)施上述“汛前檢查、組織保障、指揮系統(tǒng)”三大非工程措施，有力保障臺(tái)州在防止臺(tái)風(fēng)和洪水工作中避免受到大的損失，保護(hù)了當(dāng)?shù)厝嗣癜簿訕窐I(yè)，有利促進(jìn)臺(tái)州經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。